城市治理在实践中面临哪些悖论？

9月17日，由上海社会科学界联合会主办的“中国城市社会：问题与治理”学术研讨会在上海财经大学举办。本次研讨会作为上海社科2016学术年会主题专场的重要组成部分，由上海各高校和科研院所从事城市问题研究的各领域专家共同发起，希望通过跨学科、跨领域的互动搭建公共性、创建性和当代性的平台，推动上海乃至全国的城市建设与发展。

不对症下药，社会治理只能是狗拉田

华东师范大学历史系瞿骏教授在“中国近代城市研究的实质与想象”的发言中认为，“问题与治理”其中的关键词在于问题，只有真正搞明白“问题”,才能进一步“治理”。“在我看来这与看病是一样的道理，如果病症不能确诊的话，结果只能是越看越糟，所以找准问题或许是最重要的。”瞿骏向参与研讨会的学者与听众发问：“哪些是真正的问题？哪些是人们自以为是的问题？”

瞿骏以乡村问题的发现作为今天探讨城市问题的对应面。讨论乡村建设的问题，应当关注农民最需要的是什么。“举个例子，农民不会管猪的培育技术改良到什么样的程度。技术改良让猪吃细粮，农民吃粗粮，这样的事情农民绝对不能接受。谈乡村问题，需要像梁漱溟那样亲历乡村发现问题，需要区分哪些是真正的问题，哪些是自以为的问题。”

对于“城市问题”的考量也是如此，瞿骏认为从中国历史发展来看，城市真正成为问题是到“五四”的时候。“近代以前是城乡联系的统一体，从乡村眼光去看，城市形象不会太好，因为农民进城无非是交税、打官司，对于老实巴交的农民来说，城市里的商人都很奸诈。到了清末以后，城乡渐行渐远，但由于精力和视角是放在国家富强上，所以城市的问题并没有特别凸显，有时反而会歌颂某个城市有工厂、烟筒和噪音。而‘五四’的时候，大批青年遭遇到学制的改革、学校的集中，遭遇到劳动工作、恋爱、妇女解放等人生问题。然而，青年们又不愿意把它视为人生问题，因为太痛苦，他们更愿意把它想象成社会问题。因为社会如此黑暗，有各种各样的毛病，所以我的恋爱不能够成功，工作不能找到……这样转化后会发现，这个城市的问题特别的多。”

“所以很多时候谈治理，其实是在做狗拉田的事情。我们下不准药的原因在于，中国社会问题的重新发现是在‘五四’，城市问题更在其后，所以西方学者的研究成果是否可以全盘套用到中国的社会问题、城市问题研究中，这是需要考量的。”瞿骏还指出，如今找不准问题的原因之一在于启蒙心态和市民定位之间的尴尬，近代的读书人一方面受到西方启蒙思想的影响，另一方面传统最高等级的“士”消失了，取而代之的是工人。启蒙让人们不断追求科技进步，但忽略了农民和市民的需求。

看似对症下药，但城市社会治理存在实践悖论

社会治理的悖论，主要表现在底层生存和城市治理间的冲突。比如城中村的拆迁，交通治理给小汽车让道的同时又忽略了工薪阶层的日常出行，又比如城市有户籍人口及没有户籍的外来人口在公共服务资源上的冲突。城市社会治理的实践与其达成公共利益的目标有时会互相冲突。

上海市委党校的马西恒教授认为，治理伊始时“对症下药”的初衷以及在社区治理层面同样存在实践悖论，“社区网格化的管理本意是要整合治理资源，突破或者消除社会治理的空白点、碎片化等问题，但事实上社区管理的网格化外在不能打破区域的壁垒，内部也仍然难以协调不同主体的互动关系或者权利关系。以上海来讲，民政局出台的社区共制委员会的标准化设置实际上是为了便于为民众，它通过意见收集，使多种意见达成共识，使得最终政策的设计多能体现出符合未来的方向，而且也能根据基层的不同情况进行基层治理创新。但以上存在的实践中的悖论，让这些治理很难成为更高层级制度创新稳定的积累，这样一系列的问题需要我们去寻找它背后的原因。”

对于中央政策设计理论上的期待与实际治理的矛盾一直以来存在多重解释：一是社会的再组织化过分依靠行政权力；二是城市规划机制和市民生活经验之间存在冲突，个人缺乏实现自身利益的组织通道，导致社会整合能力的下降。

马西恒直言矛盾的核心还在于体制层面，“政府权力基本上延伸到了居委会层面，导致各级政府站在不同的角度、不同的立场来判断问题，即使是同样的问题也会由于看的角度不同，得出不一样的结论。而这造成了在制定政策的过程中，决策者和基层需求之间出现距离，政策往下执行的过程中也会逐级变形扭曲。”

对于如何形成政府和社会间良性互动的新型治理机制，马西恒表示应通过机制重构让上层、中层、下层之间能够得到有效的协调，在协调的基础上促进和谐社会的发展。基层组织的更新和资源配置是纵向优化后的横向调配，“激发社会组织的筹集资源、获取市场的能力，创建社区委员会、社区党委和社区中心激励机制；将不同层级的政府与社会连接的机制具体化，让社会内部形成一个资源配置的领域。同时用政策手段来牵动公共资源配置方式的改变，在社会的内部形成资源手段的诱导力和激励机制。”

人口增长从来不是城市病的原因

城市人口集聚是构成城市化社会最基本的特征。城市人口的集聚性增长和城市发展的有效性的矛盾突出表现就是城市病，它是一种成长的烦恼，本身表现在贫困、犯罪率、交通压力、环境、失业等方面。

复旦大学社会发展与公共管理学院任远教授认为人口并非造成城市病的根本原因，“把城市病归结为人口的集聚，不一定是实事求是的。非常多的研究表明，流动人口不是犯罪率提高的主因，犯罪率提高更多的在于人口的年轻化、人口教育程度的低下，以及人口失业、家庭分离等等。城市的本质是为了服务人民，人本身是城市发展的动力，所以人口增长从来不是城市病的原因。人的发展是给城市带来新生的基础。”

任远教授认为，讨论一个城市的承载力其实是没有意义的，城市病是发展当中的问题，发展当中的问题要通过发展来解决，在人口集聚增长的同时要实现城市发展和治理的一个有效性。

“因为城市和国家不同，它本身是一个开放性系统，无论是能源、粮食等等这些要素资源，本身很大程度上都可以通过贸易的途径得到解决。既使是土地、空间不可转移的要素，由于空间本身是演化的，城市在空间演化中间本身是有动态性的，空间本身是立体的，所以空间要素也不会对城市的承载力带来压力。考虑到技术和管理能力不断进步，城市适度人口规模的上限本身是在不断提高的。解决城市病归根到底要提高管理和服务。城市不应是GDP中心主义，不应是不断追求经济增长的城市，而是需要将公共财政和社会支出更多地去推动教育、健康、住房等社会事业的发展。在上海，我们可以看到人均教育、人均卫生资源的增长，如果福利体制能够更加平等化的话，人口集聚所带来的管理附加值是能够得到缓解的。”

让生活更美好的城市包含哪些要素？

复旦大学国际关系学院的唐亚林教授则提出，除经济发展之外，成为一个能够让生活更美好的城市还有许许多多值得努力以及挑战的空间。

“城市的生活叙事逻辑是什么？是经济优先的生活。民间社会崇尚的逻辑是北、上、广、深，一、二、三、四线城市划分的方式，普通老百姓的逻辑一直是城里落脚过日子的逻辑。求学在城市，买房、置业在城市，最后生活在城市，老在城市。所以，政府倡导经济优先的逻辑和民间崇尚的生活逻辑、经济逻辑有相契的地方，所以出现‘从小做一个城里人是我的梦想’。但学术界强调的城市生活文化优先、政治优先与政府倡导的经济优先逻辑是背反的。国家是实用为先。此外，民间生活的逻辑有其独立性，它的诉求可能与政府倡导或者学术界强调的完全不一样。”

“永远不要忘记，真正的城市是由居民而非由混凝土组成的。”唐亚林提出，“在真实生活中还有大量非正规体系的东西规约着我们的生产、生活、生存以及生态。除经济发展外，我们的城市是一个多元结构体系，包括物质需求、文化需求、政治需求、生态需求，他们通过聚集效应、规模经济、公众参与等发生作用。所以谈及当代中国城市生活，还应该注重非正式规则以及多元价值体系，强调社区再造或者人性复归，以及城市的包容性建构等问题上。”

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