治国理政地方谈 上海篇|精准扶贫,需引入社会治理视角

从以往扶贫实践来看，人们更多采取的是经济思维，并习惯于在扶贫资金、项目、效益上打转转，几乎不去考虑在这个过程中怎样才能实现多元主体的参与，如何才能实现资金、项目和其他资源与需求有效对接，如何进行科学、公正、公开的评估等，经济思维完成替代了社会治理思维。贫困是一个复杂的社会现象，而扶贫同样是一项复杂的社会系统工程。

4月24日，习近平到安徽考察，并来到金寨县花石乡大湾村走访村民，同当地干部群众共商脱贫攻坚大计。习近平要求各级党委和政府要怀着对人民的热爱、按照党中央提出的精准扶贫要求，打好脱贫攻坚战，让老区人民过上幸福美好生活。如今，扶贫攻坚的号角在我国已经吹响，各级政府纷纷立下军令状，一定要保质保量完成任务。在“十三五”期间啃下“贫困”这块硬骨头，我们是有条件的，但依然面临着十分艰难的局面。

针对精准扶贫，习总书记一直以来特别强调要解决好“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”的问题，并指出：“越是进行脱贫攻坚战，越是要加强和改善党的领导。”比如，“谁来扶”的问题，从既往扶贫工作的现状来看，基层扶贫主体弱化已成为很棘手的问题。例如，在城市化快速发展的背景下，农村人口出现空心化趋势，这不仅侵蚀了扶贫的社会基础，而且弱化了扶贫的发展主体，由于农村人才外流，许多贫困村出现人才断代状况。在农村“两委”换届选举中，人才缺乏问题不同程度地表现了出来。破解类似的问题，需要以新理念来引领。

当代贫困不仅是一个经济问题，更是一个社会问题

我国扶贫工作已经取得巨大的成就，不仅贫困人口大幅度减少，而且积累了不少经验。与此同时，既往扶贫实践也暴露出了不少的问题。比如，有的地方仅仅重视不断增加资金的投入，确立更多的扶贫项目，关注把哪些村、哪些户纳入扶贫对象；有的仅注重采取科学的贫困识别手段或监管方式等技术安排，而忽视了把贫困作为一个复杂、系统的社会治理过程。 有不少扶贫区域的地方政府，习惯于把扶贫工作当成行政性安排，基本上忽略了社会治理视角，即把政府看成是唯一或支配性的主体，扶贫的钱由政府投入，项目由政府确立，贫困对象由政府决定，钱和项目都由政府来落实等，其他社会治理主体或是缺位，或是仅仅被动地参与，较少有发言权、决策权、监督权，在扶贫工作的各个环节上只是被动性地应付、顺从。

全面深化改革的目标定位是，“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这就把国家治理体系和治理能力与现代化联系起来。社会治理的提出是有深刻的历史背景的，习近平总书记说：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”“社会治理”有助于我们用新的角度去思考问题，它强调主体多元、社会协同、公众参与，国家管理者是主体，公众也是主体，还有各类组织、各单位都是参加治理的主体。特别是社会组织，在社会治理中具有独特的作用，展开精准扶贫工作理应运用好这一理念。从以往扶贫实践来看，人们更多采取经济思维，并习惯于在扶贫资金、项目、效益上打转转，几乎不去考虑在这个过程中怎样才能实现多元主体的参与，如何才能实现资金、项目和其他资源与需求有效对接，如何进行科学、公正、公开的评估等，经济思维完成替代了社会治理思维。 有研究者提出，我们目前的扶贫思维还是停留在解决温饱问题阶段，只关注物质贫困，而忽视社会、文化等因素，没有把扶贫作为社会治理问题来对待，致使扶贫效率偏低，扶贫制度建设滞后，公众及贫困人口参与不强，导致扶贫目标的偏离和变异，不能及时对扶贫政策进行反思与创新。

社会学中有一个“精英捕获”理论，即指本应该惠及大众的资源却被少数群体（常常是政治或经济上有权力的集团）占有，从而导致较弱群体的利益受到损害。这种现象在扶贫实践中有所体现，比如，扶贫资源常常向经济基础好、容易出政绩的贫困村、贫困户倾斜，有的村民指责为“扶富不扶贫”。扶贫本身具有直接以贫困者为目标并对其行为进行干预的特征，这在一定程度上可以视为一种社会控制，要通过识别，对贫困者建档立卡、公示公告、信息录入，将经济收入低的农户从一般村民中区隔出来，并标志为“贫困户”，这本身便是对其贴上了一种社会“标签”，同其他人相分隔。但标签有时也容易使得贫困户身份进一步固化，这尤其需要在扶贫中通过其他手段淡化由“标签”化带来的负面影响。单一主体及单一的自上而下的管理方式，不利于从扶贫对象的角度切入思考问题，过度的刚性使精准扶贫变得没有主动、参与的色彩，治理效果上也很容易打折扣。

怎样在扶贫工作中引入社会治理的思维方法

联合国全球治理委员会对“治理”的界定是，“个人和各种公共或私人机构管理其事务的诸多方式的总和”。其特征包含四个方面：第一，治理不是一套规章条例，也不只是一种活动，而是一个过程；第二，治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；第三，治理同时涉及公、私部门及公民；第四，治理并不意味着一种正式制度，但确实有赖于持续的相互作用。 把“治理”的思维方法运用于精准扶贫问题的分析中，我们至少需要去集中思考如下几个问题：弄清楚“谁是贫困者，谁又是扶贫者？”，“贫困者贫的根源在哪，有何表现？”，“贫困者通过扶贫能得到什么，能发生怎样的变化？”等等。贫困是一个复杂的社会现象，扶贫同样也是一项复杂的社会系统工程，其中任何一个问题都是动态性、相对性、多样性和多维性的综合。

怎样在扶贫工作中引入社会治理的思维方法？ 以“谁来扶”为例，许多人感到中央扶贫工作的重点在农村，农村党员干部具有不可推卸的责任，城里人还不是扶贫的重点（扶贫办主要面向贫困农村），扶贫工作与城里人似乎没有关联性，是否真的这样？显然不是。一方面，在城乡发展日益融合的今天，贫困现象不是孤立的，中国正处于快速城市化的进程中，人口在城市与乡村之间的流动越来越频繁，精准扶贫本身需要体现出城乡统筹，每一国民（尤其是党员干部）只要有想法都会在扶贫工作中找到位置，或者直接参与社会公益扶贫活动，或者通过网络等手段为贫困人口提供力所能及的帮助。另一方面，也要看到目前城市扶贫任务同样是存在的，有相当一批城市贫困人口需要帮助。笔者在基层调研时发现，城市贫困治理的形势同样不容乐观，贫困人口的数量比想象的要大，尽管每个城市都有低保标准（低保人口数量已不小），然而即使处于低保线之上的许多人，生存依然面临着艰难的局面。

除了政府之外，社会组织、志愿者（包括社会企业）一直把扶贫作为其活动的重要领域。社会扶贫主要有两方面作用，一是筹措更多的扶贫资金，二是给更多的人提供施展才华和表达爱心、责任心的机会。尽管目前社会组织还无法成为扶贫领域的主角，但由于社会组织所固有的专业性、灵活性、持续性、公益性、民主性等特征，将会在精准扶贫中发挥越来越重要的作用。在扶贫的主体框架中，目前政府是主导力量，社会组织只占一小部分，企业、社会群体所占的分量也不大。但随着我国社会组织的不断发展，在扶贫工作中社会组织将成为一支有生力量。扶贫机制创新就是要更充分地发挥社会组织的作用，党和政府应更加支持、鼓励社会组织参与扶贫工作，提高专业化水平以及扶贫资金的有效使用。还有居民的参与问题。例如，有篇报道说，扶贫公益呈现“全民参与、人人行动”的新面貌，有一组织探索“互联网+公益+扶贫”的模式，每9个网民帮助一户贫困家庭，已有3264户贫困家庭收获关爱帮扶，受助家庭有效信息由相关扶贫机构、公益组织确认，并在中国互联网发展基金会官方微博分批公示。

扶贫给治理水平和能力带来哪些考验

习近平总书记所讲的“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”的问题，说到底都涉及到人的问题。扶贫对象量大面广、资金使用环节多，如果监管机制不完善、扶贫信息不公开不对称，就很容易导致问题产生，群众困难没有解决，却形成了新的矛盾。因此，扶贫并非是一项单一性工作，它考验着所有相关人的素质和能力，也涉及到社会治理的水平和能力。

首先，要推进贫困地区基层干部素质和能力的提升。工业化、市场化、城镇化加快了人员的流动，中国人一向讲究人往高处走，农村青壮年进城务工，留下的都是空巢老人、妇女和儿童，因而，贫困地区人才断层成为必然，表现出基层干部能力素质偏低，后备人才不足。尽管近年来国家在人才流动上也想了很多的办法，比如大学生村官等，但是效果有限。只有狠抓贫困地区基层干部队伍建设，提升整体素质，才能夯实精准扶贫的人事基础。要根据贫困地区实际情况，把建设一支“有本领，靠得住”的干部队伍作为一项重要基础工程来抓，更新观念，严把“入口”关，把群众公认的带头人选出来；要开展形式多样的培训，尽快提高其素质；切实转变工作作风，学会用法治、民主协商、示范带动、提供服务等方法来推进工作；要规范干部管理制度，建立健全考核激励、监督机制；要适当提高待遇，增强农村基层工作的吸引力；拓宽选人渠道，加大后备干部培养选拔力度。总之，要通过多种渠道，有效改善和优化基层干部的知识结构和能力结构，从根本上调动基层干部工作积极性。

其次，理顺政府、社会、公众之间的关系，提高社会多元主体合作扶贫的能力。继续充分发挥政府在精准扶贫中的引导和统筹作用，该由政府负责的，一定要管好，不能缺位、错位，不能盲目地按照市场规则进行扶贫；不该由政府直接插手的，绝不能大包大揽，要坚决放手由基层百姓自主解决问题。通过精准施策，找准贫困源，重点解决好贫困户、贫困村居民最关心的利益诉求，落实好上级扶贫政策；要采取系统思维，发挥党委和基层党支部的政治核心作用，吸引社会组织的参与，多采取民主协商的办法解决面临的棘手问题，形成治理贫困的整体合力；在扶贫上政府并不是唯一主体，其他社会组织或团体需承担相应责任，参与相关事务，这是一种社会协同治理的过程。同时，扶贫中要坚持依法治理，按规则办事，注重综合方法的运用，强化道德约束，规范社会行为，协调社会扶贫中的各种关系。

第三，建立起有效的利益诉求机制，提高及时化解扶贫矛盾和问题的能力。要保障扶贫工作畅通、有效的展开，必须创新利益诉求机制。可从以下三个方面着手：一是确保诉求渠道的多元化，要让扶贫对象有表达的渠道，除了现有的规范性诉求渠道，还要建立起一些更便捷的渠道，比如，通过志愿者来反映，由“两代表一委员”、驻村干部代理，有意识建立起一种贫困户诉求网络。二是发挥好舆论媒体的作用，无论是传统媒体还是新媒体，在参与扶贫中有着重要的作用，能及时促进问题的解决。三是建立起扶贫政策公开发布制度及听证制度，让公众有机会了解扶贫工作，参与相关事务。在建立好利益保护制度的同时，还应在规范中实现诉求的程序化。同时要提高有效预防和矛盾化解的能力，坚持预防为主、调解优先，运用好调解手段，及时进行矛盾调处、心理干预和权益保障，确保群众的合理诉求及时得到解决。具体政策方案实施前要建立风险评估机制，尽可能地预测可能出现情况，广泛听取民意，一旦出现问题及时化解，对合理的要求给予满足，对无理取闹者也不能姑息迁就，建立健全扶贫政策的监测体系和修复机制，提高扶贫政策的执行能力。

(作者为中国浦东干部学院中国特色社会主义研究院副院长)

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