试论“社会福利”一词的多义性

在当下，社会福利是一个经常被引用、却又有些语义含混、指向不清的概念。比如，作为我国政府职能之一的“社会福利”与西方福利国家所谓的“社会福利”是否等同？由民政部门社会福利口执行的一系列制度，如孤儿基本生活费、高龄老人津贴、残疾人两项补贴等，是属于“福利”还是属于“救助”？“养老服务”“儿童保护”与传统的“老年福利工作”“儿童福利工作”之间是什么关系？福利经济学等理论中的“社会福利”概念对我国的政策设计又有哪些可供借鉴的内容？笔者拟结合个人学习与实践，对这个多义词作简要探讨。

“福利”这两个字在我国古代典籍中曾经出现过。如东汉末年的哲学家仲长统在其文章里有“是使奸人擅无穷之福利，而善士挂不赦之罪辜”；唐代文学家韩愈在与友人的信中亦有“何有去圣人之道……以求福利也！”但究其含义，就如同史书中关于“慈善”的用法一样，仍是按照两个单字来用，分别指“财富”和“利益”，并未构成一个独立的词汇和概念。

作为专有名词的“福利”是在1 9 世纪末2 0 世纪初，随着“ 法律”“人文”“社会学”等一批社科词汇自日本传入中国。日本的语言文字系统原本受中国文言文影响甚深；明治维新之后，在与西方进行深入交流的过程中，日本人利用许多汉语中原有的语素创造出新的概念，用以翻译和描绘来自另一世界的新事物，“福利”即其中之一。

而日本人使用的“福利”指向的是哪种新事物呢？这就涉及到当时欧洲列强所处的发展阶段。19世纪的英法德诸国内，正是工人运动蓬勃兴起、一浪高过一浪的时候，各国统治者一方面镇压，一方面怀柔，以让“全体国民拥有体面的生活”为口号，采取了一些改善社会公众生活状态的措施；其中，即使强硬如铁血首相的俾斯麦，亦着手实施了劳动保险、老年保险等制度。于是，英文中的“welfare”、德文中的“wohlfahrt”概念都开始形成和普及。这些概念的直译应当是“好事儿”“好状态”。而日本学者在翻译这些名词的时候，抓住其“与民增福添利”的主旨，结合汉语词汇，译作“福利”。

这一名词传入中国后，常被革命家们使用，以唤起民众的权利意识。如党早期的领袖瞿秋白同志，在其批判空想社会主义的文章里就有：“工人应当用别一种方法达到自己的福利，建设人类将来最光明的新社会。”孙中山先生在阐述民生思想时说：“盖国家之设施，利益所及，仍为国民福利，非如少数人之垄断……”毛泽东主席在《论联合政府》里也谈到：“发展工业，建设国防，福利人民，求得国家的富强……”逐渐地，知识界和新闻界也开始使用。金陵大学在当时还设立了儿童福利等专业。

至于将“社会”加诸“福利”之前开始于南京国民政府。1927年南京国民政府成立后，其机构中设立了劳工福利科、儿童福利科、社会保险科等部门，后又在社会部下设社会福利司。据专家们考证，这是我国政治制度史上第一次使用“社会福利”的概念作为政府机构名称。究其含义，应是负责社会公众的福利。新中国成立之初，内务部民政司的职能中亦有社会福利一项。

需要注意的是，“福利”概念在形成之初就处于一种名实分离的状态。以欧洲为例，名义上，“福利”指向对全体国民体面生活的打造，是一种锦上添花的行为；但实际执行中，无论是英国的伊丽莎白济贫法，还是俾斯麦早期的执政政策，都是以照顾小众困难群体为目标，是一种雪中送炭式的制度。这显然与当时的经济社会发展水平密切相关，政府的财力尚不足以为普罗大众提供支持，只有先从最需要的群体做起；而在彼时的英德诸国，鳏寡孤独、老弱病残是一个为数不少的群体，以解决这部分人的温饱、医养等生存需要为方向，是最符合逻辑的做法。

同样，日本、韩国、中国效仿西方建立现代政府后，最初实行的社会福利制度，也是保障少数困难群体的基本生活为主。如前述国民政府设立的社会福利司，其财政资金的使用方向，是“育幼、养老、救灾、恤贫、赡给残废”。也就是说，这一阶段的社会福利就是一种救济制度。

在新中国建立后，党和政府经常直接将救济与福利并提，二者的同一性更为明显。如1950年4月，时任政务院副总理、中央政法委员会主任董必武同志曾在有关会议上作题为《新中国的救济福利事业》的报告，对建国后的贫民救济、流民改造、孤儿孤老精神病人收容等工作进行总结，并指出：“经过这番整理，中国人民的社会救济福利事业才能脚踏实地地向着完全符合于人民大众的利益前进！”1951年，内务部召开全国城市救济福利工作会议，提出了当时的“社会救济福利工作的方针和任务”，包括“组织贫民生产自救，对丧失劳动能力的孤老残疾及特殊困难的贫民予以必要的救济”等；其中，生产自救工作又催生了“社会福利生产”的概念——这是由内务部在1956年提出的，指的是由政府组织贫民、游民和有劳动能力的残疾人从事劳动生产这一工作。此后，我国政府在社会福利方面基本是以建设社会福利事业单位（包括社会福利院、儿童福利院等）和社会福利生产单位（即各类社会福利企业）为两条主线，并进入了一个快速发展期。不幸的是，“文革”中内务部被取消，这一事业遭到重大打击。1978年，内务部恢复设立并更名为民政部，社会福利事业再度开启新的征程，特别是1979年全国城市社会救济福利工作会议的召开，明确了当时的工作方向，直接推动了事业的浴火重生。但总的来讲，从建国初期到20世纪80年代这段时间内，我国政府实施的社会福利是以无依无靠、饥寒交迫的人群为对象，以保障他们的基本生活为内容，与救济是同一个概念。

假如从行政机构的名称嬗变来观察，“福利”与“救济”在这一阶段的难舍难分体现的更为明显。前文曾述及，建国初期，内务部曾设社会司负责社会福利工作。而1953年，内务部又设立救济司，并将社会福利工作中涉及农村的部分交给该司。1955年，国务院则批准内务部将社会司改称城市救济司，救济司改称农村救济司；1958年，又因职能变化，将前者调整为城市社会福利司，后者为农村救济福利司；1959年第五次全国民政会议后，二者分别称城市救济社会福利司、农村救济社会福利司；1964年，又分别改称城市社会福利司、农村救济福利司，直至内务部撤销。1978年民政部设立，内设机构亦包括城市社会福利司和农村社会救济司。实际上，从这当中不仅看到了两个概念的紧密联系与互相通用，更可注意到计划经济与城乡二元结构的影子。

20世纪80年代以后，随着市场经济的深入发展，以及相应的社会结构的变化，中央在如何更好地维护人民基本权益上形成了新的思路，政府行政职能中的“福利”与“救济”也开始出现分离。标志性事件是1985年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》的发布，其中第一次提出了社会保障的概念，并将之分为社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置四部分。1988年国务院机构改革时，民政部即取消城市社会福利司、农村社会救济司，设立的新机构中则有救灾救济司、社会福利司。

1993年，党的十四届三中全会再次提出，我国要建立多层次的社会保障体系，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障，继续将救济与福利分置。2004年，党的十六届四中全会提出要“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”，第一次将“社会救济”的表述改为“社会救助”。此后，在党的中央全会或全国代表大会发布的多个重要文献中，社会救助、社会福利都被提及，并同时作为社会保障体系的组成部分被提出。

名称使用的不同只是表象，如果从供给主体、供给范围、供给方式等角度来看待这两种制度，其渐行渐远的趋势更加明显。

在供给主体上，社会救助和社会福利都是我国政府为社会公众提供的基本公共服务，这一点上并无不同。

在供给范围或者说供给对象上，当下二者已出现差别。当前的社会救助制度是以城乡最低生活保障制度为主体，兼及医疗救助、教育救助、住房救助等方面；在救助对象的选择上，基本是以家庭收入、财产情况等严格的经济条件作为准入门槛。而由民政系统社会福利战线执行的孤儿基本生活费、高龄老人津贴、重度残疾人护理补贴等制度，均是以身份而非经济条件来确定支持对象，如符合“父母双亡、未满十八周岁”的儿童即可申领孤儿基本生活费，在二十多个省份老人年过八旬就能得到当地政府的津贴，与其贫富状况无关。

在供给方式上，二者的分野则更为明显。社会救助基本是以资金给付为主；社会福利则分为津贴和服务两项，除前述的“发钱”的制度外，还有大量的社会福利服务机构存在。特别是上世纪90年代末“社会福利社会化”战略的提出，各种社会力量也加入到机构建设中来；而近年来养老服务业的发展，使得社会力量的参与又掀起了一个高潮。国营、民办及混合型机构共同构成了一个多元化的服务体系，并为全社会创造了大量就业岗位。

此外，从发达国家的经验来看，二者之间还有一个“量”的区别，救助是帮助其对象达到基本的生活水平，而福利是在国民既定的生活水平之上，尽力提高对象的生活质量，甚至在提高国民素质、优化劳动力成本等方面发生作用。当然，这一点以我国当前所处的社会发展阶段而言，尚无法充分体现——这也是我国的社会福利制度与以英国、北欧为代表的“福利国家”所不同的地方。

综上可以看出，“社会福利”在现代汉语语境中出现时，最早是作为学术概念，随即发展为政府职能和行政制度，其内涵和外延紧随社会发展阶段特别是政府行政实践的变化而变化。在许多国家，社会福利的发展都经过了从覆盖小众人群到普惠大众人群的过程。目前发达国家已经完成了这一进程，我国则正处在从小众逐步转向大众的过程中。

从发达国家的经验来看，即便是给予大众的福利，不同的国家也采用了不同的模式。比如美国、澳大利亚等，强调政府在福利供给中只需承担有限责任，只要避免出现社会不良状态即可，形成了低标准的所谓自由主义福利模式；德国、法国、意大利等，强调个人获得的福利要与其作出的贡献挂钩，形成了不高不低的所谓合作主义福利模式；英国和北欧诸国则以身份为前提，认为只要是该国公民就应当获得政府提供的津贴和服务，形成了高标准的所谓福利国家模式。

我国的社会福利事业发展，下一步应走向哪一种模式呢？笔者以为，这要结合构成福利的“津贴”和“服务”两个系统各自的特点来讨论。福利津贴作为一项制度安排，必须要落实到特定的公共财政支出上——“津贴”就是“要花钱”，并且只有政府是出钱的，因此津贴项目的设立，必须以经济和财力的可持续增长为前提。而福利服务作为一项有着多元主体参与的事业，其发展不仅可以满足服务对象的需求，还可创造就业岗位并拉动消费。因此，可再次回顾和总结“社会福利社会化”成功经验，以此为基础，把“社会福利服务化”作为下一步的中短期目标，既努力增加人民群众的获得感，又为经济发展做出显著贡献。

作者：陈鲁南

单位：民政部社会福利和慈善事业促进司 

来源：《中国民政》2016年第7期