关于推进社区“减负增效”的调查与思考

作者：孝感市民政局 万学军

社区是社会的基本构成单元，既是社会治理的基础，也是社会治理的重点。当前，社区工作负担过重、服务效能不高、自治功能缺位等问题十分突出。推进社区减负增效，既是推动社区治理创新的前提和保障，也是推进社会治理能力和治理体系现代化的必然要求。因此，必须把推进社区“减负增效”作为当前推动社区治理创新的前提和切入点，综合施策、标本兼治，减轻社区行政负担、赋予社区自治权利、提升社区服务效能，推进基层政府依法行政与社区依法自治良性互动。

一、社区负担过重的主要表现

孝感市地处湖北省东北部，下辖7个县(市、区)、1个国家高新技术产业开发区、1个临空经济区、1 个旅游度假区，国土面积8910平方公里，总人口531万人。全市现有社区275个，其中城市社区170个、乡镇社区105个，社区“两委”干部1540人，管辖人口55.69万户、181.92万人，面积515.92平方公里。今年初，我们通过实地调查、抽样调查、问卷调查等方式，对孝感市社区负担情况进行了专题调查，发现社区负担虽有所减轻，但仍然过重，主要表现在以下几个方面：

（一）行政事务多。社区是只“筐”，什么都往里面装。据不完全统计，目前社区承担的行政性、事务性工作有30多类160多项。社区已经成为各级部门基层事务的主要承办者。许多工作名为“协助”实为“主抓”，政府工作“进”社区变成了“交给”社区，一些尚无物业管理的老小区，社区担负着大量的物业维护和管理任务。另外，社区还要承担城市管理、文明创建、征地拆迁、信访维稳、人口普查、经济普查等政府交办的突击任务。社区每年要与街道签订10多个责任状，有的社区还要完成招商引资、经营创收等经济工作任务。

（二）创建达标多。各级针对社区的创建任务名目繁多，社区忙于搞创建、争荣誉、拿奖牌，客观上挤占了为居民服务的时间。一些部门对社区工作提出硬性指标要求，如社区纠纷调解的数量、孕前检查数量、再就业培训人数、信息撰写报送数量等，很多指标超出社区业务范围和经费承受能力。

（三）考评台帐多。许多部门的工作，主要靠会议布置、检查推动，检查考评就是听汇报、查台帐。经统计，有的社区平均一年接受各级检查考评26次、起草各类总结汇报61份、参加各类会议146次，编制社区基础台帐36类221本，专项检查台账10类51本。社区干部近三分之二的精力用于参会、迎检和做台帐，还要经常加班。

（四）机构牌子多。许多部门都要求社区成立领导小组、设立组织机构、要挂牌子，并列入检查考核内容。有的社区设立各类组织机构30多个，每一个组织机构都要求对应挂牌。实际上这些领导机构名存实亡。

（五）信息系统多。许多部门建立信息系统并延伸到社区，设立专线专网。目前有10个部门的12套信息系统进入社区，每天要进行数据录入更新，而且各个系统之间的数据无法共享。重复建设、重复录入、重复采集，造成人员和资源的严重浪费。

（六）证明盖章多。机关部门、事业单位、盈利性组织在业务审批中要求社区出具各种盖章证明，很多超出社区业务范围和法律责任范畴。盖章乱象损害了社区与居民关系，给社区工作带来严重的负面影响，对此社区干部和居民均反映强烈。

二、社区负担过重的原因

（一）社区治理相对滞后。随着经济转轨、社会转型、政府职能转变，一方面单位人变成了社会人，社会问题社会化，公共服务社区化；另一方面，政府管理重心下移，许多行政事务工作向社区延伸；再一方面，城市化步伐加快，大量农民、新市民成为城市居民，社区规模明显扩大、社区公共服务和行政事务大量增加。与此同时，社区治理却明显滞后，社会化管理体系和社会公共服务体系还不健全。在工作措施上，一些部门为了创新工作、强化管理、打造特色，把工作进社区作为重要抓手，甚至把一些专业性、技术性强的业务工作交由社区办理，自己相对轻松些，却加重了社区负担，又达不到工作效果。

（二）政社权责不够清晰。社区居委会职责不够清晰，协助政府工作缺乏明确的界定，市委、市政府《关于加强城乡新型社区综合服务中心建设的意见》中明确规定的“建设社区基本公共服务准入制度”等方面规定没有得到很好贯彻落实，进入社区的工作缺乏相应的制约机制。1990年施行的《城市居委会组织法》规定较为宽泛，有些基层政府和政府部门对社区居委会的法律地位存在模糊认识，把社区居委会视作政府的“派出机构”，把对社区居委会的“指导”变成了“领导”，把社区居委会对政府工作的“协助”变成了“承办”，向社区居委会下派工作任务“无商量”。有些街道办事处把许多应由街道承办的工作向社区转移，把区对街道的考核办法移植到街道对社区的考核上来。

（三）社会组织发展不快。目前，我市社会组织培育工作总体水平还不高，特别是专业社会组织数量偏少、规模偏小、组织化程度低、服务范围局限、功能不健全，不能提供充分的社会化服务，难以满足居民群众日益增长的多样化需要。社区指导居民建立的一些社区社会组织，同样种类单一、规模不大、架构松散。政府对社会组织的政策扶持、经费资助力度不大，社会组织的发展现状与社区居民自治的发展要求仍然差距较大。

（四）保障力度有待加大。目前在社区投入上还存在明显不足，特别是社区工作经费严重不足。据调查，全市社区工作经费支出平均每年每个社区为8.87万元，而财政安排平均每个社区为4.39万元，平均每个社区缺口为4.48万元。一些部门事项进社区，没有落实“权随责走、费随事转”的要求，认为这是社区应该做的，不存在提供经费保障问题，即便下拨资金也多采用“以奖代补”的形式，很多社区事实上并不能拿到经费补贴。这种做法客观上挤占了有限的社区工作经费，影响了社区工作正常开展。

三、推进社区减负增效的对策及建议

推进社区减负增效是一项系统工程，从纵向看，涉及多个管理层级的衔接和贯通；从横向看，涉及不同利益主体的协同和配合。笔者认为，推进社区减负增效应以法治化为引领，以标准化为驱动，以社会化为方向，以信息化为支撑，顶层设计、上下联动，由表及里、标本兼治，重点从“减负、赋权、提能”入手，减轻社区行政负担、赋予社区自治权利、提升社区服务效能，推进基层政府依法行政与社区依法自治良性互动。

（一）完善社区立法，强化法治保障。社区位于国家和社会治理体系中的最底层，这种末端地位必然导致“上面千根线、下面一针穿”。上层管理者有意或无意会将自身承担的部分工作职能、任务、责任延伸、转移到社区，如果没有应有的法律保障，社区是无力与之抗衡的。目前，国家层面尚无专门社区法律，仅有相关的法律是1989年12月26日全国人民代表大会常务委员会颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，距今已25年之久，不能适应形势的发展和要求。因此，国家应从统筹、协调推进社会治理能力和治理体系现代化的高度，加快社区立法，以法律形式保障社区自治地位、赋予社区应有权利。建议全国人大加快制定《中华人民共和国社区自治法（保障法）》，或对《中华人民共和国城市居民委员会组织法》进行修订，进一步明确和强化社区的自治性质和法律地位，进一步理顺地方政府及其部门与社区的权责关系，赋予社区对基层政府及其部门履行职责情况的评价权、评议权和监督权。同时，地方人大和政府也应相应制定完善地方性社区法规和政策，推动国家有关法律规定在本地区得到及时有效的贯彻实施，保障社区依法有效行使民主自治权利、民主监督权利。

（二）厘清权责边界，建立准入机制。当前，社区负担过重的一个突出表现是政府及其职能部门将社区视为一级“行政组织”或“下设机构”， 习惯于将各种行政性事务转嫁、交办给社区，导致社区承担了很多超出自身职责和能力范围的工作任务。因此，必须严格划定政府及其部门与社区的权责边界，建立社区工作准入制度，从根本上解决社区行政化问题。一是制定权力清单。要制定政府及其部门权力清单和责任清单，规范和明确政府及其部门权力运行的程序、环节、过程、责任。二是开展专项清理。重点是对导致社区负担过重的组织机构、活动阵地、工作任务、创建达标、检查评比、信息系统、台账任务、盖章项目、目标考核等8大类事项进行全面清理，该取消的一律取消，该压缩的一律压缩，该精减的一律精减，该整合的一律整合。三是建立准入制度。应自上而下建立严格的社区工作准入制度，从严控制准入的事项、条件、方式、程序。在准入的事项上，必须是与群众利益相关，且确实需要社区协助的公共服务和社会管理事项。凡属于基层人民政府及其职能部门、派出机关职责范围内的事项，不得移交给社区居委会承担；在准入的条件上，交由社区协助的事务，应以法律、法规、规章为依据，提供必要的工作经费和工作条件；在准入的方式上，通过签定协议、购买服务、项目管理等方式，明确授权内容、对象、权限、时限和经费，不得强行摊派；在准入的程序上，必须经过申请、会商、审核、审批、公示，对涉及社区的重点准入项目，需通过召开社区代表听证会、座谈会等方式予以审核确认。

（三）理顺工作关系，推行契约管理。基层政府与社区的关系是指导与协助、服务与监督的关系。应在厘清基层政府和社区的权责边界、制定社区依法履行职责、协助政府工作事项的目录的基础上，推行“契约化”管理。由基层政府与社区协商签订“一揽子”协议书，明确社区协助政府工作事项的内容要求、政府需要提供的业务指导、经费保障和双方违约责任，建立健全基层政府、社区自治组织履职履约双向评估小组，对双方履职履约的情况实行年度评估。由第三方开展社会满意度调查，对双方履职履约情况进行跟踪问效，变行政命令为契约协商，变“单向考核”为“双向评估”，形成上下互动、左右联动的合力，走出一条“政社分开、合作共赢”的基层治理新路。

（四）制定明确标准，强化事权保障。一是制定社区居民委员会工作标准（规范），明确社区居民委员会工作职责、人员配备等标准。本着“因事设岗、以岗定人”的原则，根据社区管辖人口规模和承担的工作职责、任务，科学合理设置社区工作岗位，制定相应的社区工作人员配备标准或职数，使社区工作人员配备有统一的依据。二是制定社区工作人员待遇标准，统一社区工作人员保障政策。县级人民政府应按照不低于当地城镇职工平均工资水平的原则确定社区“两委”干部的工资待遇，同时应明确将市、县城市社区中的“村改社”社区“两委”干部工资经费纳入财政保障，逐步将乡镇社区“两委”干部工资经费纳入财政保障。按照不低于当地最低工资标准1.5倍的原则，确定社区网格管理员、公益性岗位人员工资待遇。社区工作人员工资待遇所需经费应由市、区、街或县（市）、乡镇按一定比例分担，并纳入财政预算。同时应制定统一的社区工作人员养老、医疗、失业、工伤、生育保险和住房公积金保障政策，解决好社区工作人员的社会保障之忧虑。三是制定社区工作经费核定标准，规范社区工作经费使用管理。将工作经费与社区管辖人口、工作任务等挂钩。按照组织关系在社区的党员每人每年50元的标准，核定社区党组织活动经费；根据社区管理人口规模，按照每户每年30元的标准，核定社区居委会工作经费。研究制定部门进社区服务事项清单和“费随事转”办法，完善协议履约、购买服务、项目管理机制。社区工作经费要纳入专户管理，实行专款专用、分帐核算。民政、财政、审计、监察等部门要加强对社区工作经费使用、管理情况的检查和监督，打通经费落实的“最后一公里”。四是制定社区经费预算分担标准，加大各级财政资金投入力度。加大公共财政支出比重，增加社区运行的人员、办公、服务经费财政预算额度，建立稳定的社区经费财政预算保障制度和自然增长机制。

（五）加大培育力度，推进购买服务。以社会化为方向，加快政府职能转变，加强社会组织培育，推进社区共治共管。一是进一步放宽登记条件，建立孵化基地，降低准入门槛，简化登记程序，实行备案制度，提供政策扶持、资金支持，大力培育和完善专业性、公益性社区社会组织，推进社会组织承接政府转移职能，参与社区管理和服务；二是建立社会组织发展资金，用于支持社会组织基地建设、项目培育、人员培训、公益创投等；三是加强专业社工机构建设，加快推进社区工作专业化和职业化，积极探索“政社互动”、“三社联动”治理模式。

（六）加强信息支撑，提升工作效能。抓住国家信息惠民试点机遇，将社区信息化建设纳入智慧城市建设总体规划和信息惠民工程，加快推进社区公共服务综合信息平台建设。依托市电子政务云计算中心，整合城乡网格化管理服务综合信息平台资源，在市级层面集中建设直接面向社区的社区公共服务综合信息系统，推动不同层级、不同部门各类分散孤立、功能单一的信息系统向社区公共服务综合信息系统集成、迁移，尽快实现社区公共服务基础信息资源集中采集、多方利用，形成社区公共服务事项的一站式受理、全人群覆盖、全口径集成、全区域通办的格局，提升社区服务信息化水平和服务管理效率。