中国医养结合政策发展历程

北京师范大学公益研究院

2013年9月13日，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》正式发布。作为今后一段时期内我国养老服务业发展史上的里程碑式文件，它明确将“积极推进医疗卫生与养老服务相结合"纳人未来养老服务业发展的六大主要任务，是我国医养结合政策制定的根本性指导政策，也是医养结合政策出发的原点。

同月28日，《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》出台，在第二项主要任务中也明确提出“推进医疗机构与养老机构等加强合作"“发展社区健康养老服务"等内容，与前者一起推进了医养结合理念在国家层面的深化，成为医养结合政策创制的第二项国家指导政策。

以这两份文件为指导，医养结合政策在2014年和2015年全面开花。具体来说，这两年的医养结合政策可以具体分为三个阶段：

第一个阶段是前期准备阶段。代表性政策分别是2014年3月14日发布的《国家卫生计生委办公厅关于成立卫生计生老龄工作领导小组的通知》和同年5月6日发布的《国家卫生计生委全国老龄办关于在卫生计生系统开展全国“敬老文明号"创建活动的通知》。前者规定，国家卫计委将成立卫生计生老龄工作领导小组，在领导小组成员单位工作职责方面，将医养结合相关任务归口于规划司、财务司、法制司、疾控局、医政医管局、基层司、监督局和家庭司等几乎所有成员单位，尤其是医政医管局8项任务全部涉及医养结合，标志着医养结合政策开始进入实质化的前期准备阶段。随后由国家卫计委和老龄办联合发布的“敬老文明号"创建活动则将主要目的着眼于全面动员卫生计生系统中涉老服务的岗位或集体，认真贯彻和落实老年优待政策，努力为广大老年人提供良好的就医环境。后者的出台，意味着医养结合政策的前期工作进人到了一个更深入化的准备阶段，专项政策文件即将正式登台。

第二个阶段是实质化的发展阶段。此阶段的政策依据出台时间的先后，呈现出很明显的专门化发展趋势，大致可以分为以下四种类型。

第一种类型以国家层面在2014年6月19日和8月21日相继出台的《发改委民政部卫计委三部门关于组织开展向养老机构的远程医疗政策试点工作的通知》和《国家卫生计生委关于推进医疗机构远程医疗服务的意见》为代表。这两项文件的根本出发点就在于落实2013年国务院35号文中关于“积极推进医疗卫生与养老服务相结合，加快推进面向养老机构的远程医疗服务试点"的要求。它以试点为契机，带动医疗机构与养老机构的全面结合，是医养结合政策体系中非常重要的一个专项环节，具有很强的发展前景。

第二种类型以国家发改委在2014年9月12日发布的《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》和国家卫计委在同年10月7日出台的《国家卫生计生委办公厅关于印发老年健康核心信息的通知》两项文件为代表。两者虽然没有特别明确地提出医养结合发展的相关内容，但几乎所有行文中都透露出医养结合的讯息。例如，前者将工程目标定义为加强健康服务体系、养老服务体系和体育健身设施建设，大幅提升医疗服务能力，形成规模适度的养老服务体系和体育健身也服务体系。其中，医疗服务能力提升与养老服务体系建设是紧密结合的。再如，后者将目标着眼于老年健康信息的传播，根本目的也是为了让医疗卫生观念在全社会得到弘扬，这与2013年国务院35号文和40号文中的相关医养结合条文不谋而合。

第三种类型的代表文件同样是两项，分别是2014年10月31日《国

家卫生计生委办公厅关于印发<养老机构医务室基本标准（试行）>和<养老机构护理站基本标准（试行）>的通知》和同年11月1日《财政部关于减免养老和医疗机构行政事业性收费有关问题的通知》，聚焦点更加明确。前者依据2013年国务院35号文中关于“卫生管理部门要支持有条件的养老机构设置医疗机构"的要求，制订了养老机构医务室和护理站的试行通知，在医养结合的规范化和模块化发展方面展现出了很大的进步。后者同样依据2013年国务院35号文和40号文中的相关要求，通过减免行政事业性收费等方式，缓解了养老机构在医养结合发展中的资金压力，有利于未来医养结合在养老机构的深入化开展。

第四种类型的代表性文件是2014年12月25日人力资源和社会保障部、财政部、卫生计生委联合印发的《关于进一步做好基本医疗保险异地就医医疗费用结算工作的指导意见》，主要目的在于落实2013年国务院35号文中“健全医疗保险机制"的要求，是医养结合发展的重要保障途径和机制。该文件明确了下一步基本医疗保险异地就医医疗费用结算工作的目标任务和实现途径。根据文件要求，明年将基本实现地市和省（区、市）范围内异地就医住院费用的直接结算，在此基础上，2016年将全面实现跨省异地安置退休人员住院医疗费用直接结算。为实现这一目标，文件提出了完善市级统筹、规范省内异地就医结算、推进跨省异地就医结算的分层次推进思路，并明确以异地安置退休人员和异地住院费用为工作重点。同时，文件还对异地就医时的医疗保险管理服务、完善异地医疗费用核查机制等提出了要求。第三个阶段是全面深化阶段。此阶段开启的标志是2015年11月20日《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》，该文件是国家层面上关于医养结合的专门性指导文件，同时也是医养结合事业未来发展的重要指明灯。

文件中对医养结合事业在2017年和2020年的发展目标、未来的重点任务、相关保障措施和组织实施等方面做出了重要梳理。为落实设定的2017年和2020年要达成的两大发展目标，它规定在未来重点任务方面，“建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制"“支持养老机构开展医疗服务"“推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭"“鼓励社会力量兴办医养结合机构"和“鼓励医疗卫生机构与养老服务结合发展"应成为各级政府鼓励和支持的重点；在相关保障措施方面，它同时又指出各级政府要“完善投融资和财税价格政策"“加强规划布局和用地保障"“探索建立多层次长期照护保障体系"“加强人才队伍建设"和“强化信息支撑"，争取全方位保障医疗卫生与养老服务结合事业在全国范围内的顺利开展；在组织实施上，“加强组织领导和部门协同"“抓好试点示范"和“加强考核考察"等方面也成为了各级政府未来医养结合事业的重要内容，进一步确保了医养结合事业在未来的有序开展。

综合而言，医养结合政策从最初的2013年国务院35号文和40号文中的相关指导性意见，到2014年间四大类型的实质化发展，再到2015年以专项文件为代表的全面深化发展，可以说走出了一条独立化发展的路子，也取得了相当可喜的成就。但也应当看到，当前的医养结合发展距离国家真正实现积极应对人口老龄化、不断深化医疗卫生体制改革的战略目标，还有很长的路要走，需要全国上下齐心协力共同致力于其中。