慎重处理低收入群体生活保障问题实现新旧社保制度的良性对接

去年10月28日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国社会保险法》（以下简称“社会保险法”），今年7月1日将在全国范围内全面实施。社会保险法涉及基本养老保险等多项社保工作，政策涵盖对象覆盖全体城乡居民，是一部关涉人民群众切身利益最直接的综合性法律。社会保险法的实施是“牵一发而动全身”的重大政治举措，最低生活保障作为低收入群体生活保障的最后一道防线，作为社保工作的重要组成部分，将因“社会保险法”的实施而面临补助对象及其标准的重大调整。为保障低收入群体基本生活在社保政策交替实施期间的平稳过渡，确保低保政策执行上的公平公正和低保补助对象的准确涵盖，笔者现就“社会保险法”实施阶段，应对新旧社保制度接轨的低保政策探究如下：

一、当前低收入群体实施养老保险政策的现状和问题

从2008年开始，我国在部分地区开展新型农村养老保险试点工作，在试点地区，凡年龄达到60岁的农民均可享受养老金待遇，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，基础养老金领取标准为55元/月，个人账户养老金月领取标准为个人账户全部储存额的1/139，按照缴费标准和累计缴费15年的年限计算，个人账户养老金标准与基础养老金标准基本上持平，两项之和仅为100多元，这样低的养老金标准，对于彻底解决农民的养老问题只是杯水车薪，农民的老年生活虽有改善，但远远没有得到保障。对于开展养老保险试点工作时，年龄已达到60岁的农民，因其未缴费，他们只能享受到55元/月的基础养老金待遇，其养老金标准还不达低保线。

在城市，目前以职工养老保险为主，职工养老保险的养老金标准较高；而对于无工作单位的城市居民，只有个别地方参照新型农村养老金标准实施养老保险试点，绝大多数地方未开展此项工作，其老年生活基本上依然靠子女赡养或低保金来维持。

总之，我国目前实施的养老保险政策仅仅解决了部分职工的养老问题，广大农民和无工作单位城市居民的老年生活并未得到彻底保障。

二、对“社会保险法”实施阶段低收入群体基本生活保障存在困难的分析

“社会保险法”涉及基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等多项社会保险制度，是一项巨大的民生工程，在操作实施上，必然要经历一个缓慢的过程。“社会保险法”中所涉及的基本养老保险，特别是占人口比例较大的广大农民和处于弱势地位的无工作单位城市居民，由于国家财力有限，人数较多，必然要经历一个由低标准向能够彻底解决他们养老问题的养老金标准逐步过渡的缓慢过程，高标准的养老金政策暂且不会一步到位，其养老问题依然面临着各种困难，在相当长的一段时期内，还得依靠子女赡养或者依赖最低生活保障政策来支撑。

三、当前低保政策的执行情况和存在的弊端

落实低保政策的关键是低保对象及其补助标准的认定，目前实施以户申报、根据家庭人均收入认定低保资格的具体操作办法，衡量是否具备低保资格和确定享受低保的补助标准的“重要指标”是家庭经济收入。从笔者了解到的家庭经济收入项目来看，情况是相当复杂的，包括工资、奖金、津贴、补贴，离退休费或养老保险金，农业收入、打工收入，储蓄存款、股票等有价证券收入，出租或者变卖家庭资产收入，赡养、扶养或者抚养费，遗属生活补助费，继承的遗产和接受的赠与，生产经营收入，出让知识产权收入等等。以户测算家庭收入的另一个难题是家庭成员范围的认定，究竟一个家庭中的成员包括哪些人？是户口在一起的人员还是生活居住在一起的人员？是否应该将不同性质户口的人员计入？是否应该包括其父母、祖父母和子女在内？所有这些情况都较难分辨。总之，目前以户认定低保对象，既繁琐又难办，结果直接导致了低保补助对象及标准认定和执行上的不准确。

从低保工作的服务目标上看，以“户”操作低保的考虑，在理论上是正确的，但放在当前低保对象素质和觉悟普遍不高的实际情况上看却是弊大利小：第一，以“户”操作低保虽然是从最经济的角度进行操作，但是却加大了政策执行的弹性，为社会不正之风提供了生存的空间，结果适得其反。目前，以“户”操作低保的判断准则是：只要家庭人均经济收入低于最低生活保障标准，不论家庭成员中是否有经济收入高的人都可全员享受到低保待遇，这一低保“标尺”使得更多的人产生了享受低保待遇的欲望，加之目前在社会监督方面的弱势，必然造成错保、关系保、随意保等不良现象。第二，以“户”操作低保导致生活保障的重复叠加。一个人生活在社会上，本来享受到一种生活保障就可以了，但是以“户”操作却使得许多人在享受工资、离退休费、养老保险的基础上又享受了一份低保金，结果造成了生活保障的重复现象。第三，以“户”操作低保不利于工作管理。这种繁琐化的低保操作使得低保对象数量大增，本来是家庭中无收入或者收入低的成员需要享受某一数量的低保金，而用这种以“户”操作却在“形式上”将这些低保金分摊于每个家庭成员身上。这种做法在操作上很繁琐，不利于工作管理，而且易造成某些自私自利人员钻政策的空子。第四，以“户”操作还因家庭收入测算的弹性过大直接导致了“请神容易送神难”的低保现象，一些城乡居民只要进入低保对象的范围，其家庭经济收入提高后也难以取消其低保资格，低保补助标准的调整也难以进行，只能提高不能减少，否则就跟工作人员“大闹”，其主要原因就是以“户”测算家庭收入的弹性过大，低保工作者找不到充足的理由说服当事人。

事实上，以“户”操作低保造成的工作不适，早已被基层低保工作人员感觉到，一些基层低保部门在实行以“户”操作的大前提下，已将一些具有特殊困难的家庭成员从家庭中剥离出来，如高级别的残疾人员、社会弃婴、因公致残未享受待遇的农民和民工、孤儿、生活困难的高龄老人、精神病等重大慢性疾病患者、智障人员等等，单独为他们享受了低保补助金，并以此作为以“户”操作低保基本办法的政策补充。

四、改进低保工作的具体建议

在“社会保险法”实施阶段，为了较好地解决社保制度的交替对接问题，进而确保低收入群体基本生活的保障水平不降低和低保政策的公平公正实施，特提出如下改进建议：

1. 以“人”认定低保对象及其享受补助的标准。为克服以“户”操作低保的各种弊端，进一步提高低保认定工作的实际操作性，建议将以“户”操作改为以“人”操作，享受最低生活保障待遇也随之改为以“人”立户。这样，在一个家庭中，就可以按照各自的经济收入将家庭成员区分为享受者和不能享受者两类人员，许多有工作的人和高收入的家庭成员将被顺利地排除于低保对象之外。这样，不仅解决了家庭收入难认定的难题，而且减少了低保对象的人数，是解决低保对象“认定难”的一个“万全之策”。

2. 慎重认定低收入老年人的低保资格，重点调整其享受低保补助待遇的标准。按照常理，老年生活在享受了养老保险金就完全能够得到保障了，但是在社会保险法实施初期，广大农民和无工作单位的城市居民养老保险金标准要明显偏低，会低于低保线，因此，确定低保对象时不可将他们简单地排除掉，但是必须对他们享受的低保补助标准进行调整，调整时不要简单地运用加减法，要对他们享受不到足以维持老年生活的养老金标准的政府责任进行考虑，要通过享受低保补助金，使他们的老年生活保障收入总和略高于低保线标准，因为他们的低标准养老金待遇不是他们本身的责任。这样做虽然导致了生活保障的重复，但是这是最终取消重复生活保障的一种必要过渡。

3. 确定未成年人低保资格和补助标准要划定出明确的、刚性的“扶养费”界线。对未成年人和高中毕业后考入大中专学校就学的成年人和未成年人，要依据监护人、父母的经济收入确定是否享受低保待遇，要将“社会保险法”实施后监护人的养老金收入计算在内，在计算其个人的经济收入时，要将监护人和父母经济收入中高于最低工资标准的收入部分计算在内，也就是说只能将高于最低工资的余额计入申请者个人的收入之中。

4. 为具有特殊困难人员享受全额的低保补助金待遇。要对高级别的残疾人、社会弃婴、因公致残未享受待遇的农民和民工、孤儿、生活不能自理的困难高龄老人（80岁以上）、精神病等重大慢性病患者、智障人员等具有特殊困难的人员给予特殊的低保政策关怀，为他们发放全额的低保金待遇，使这种特殊的低保政策关怀成为“社会保险法”实施后低保政策改进的一大民生政策亮点。

5.理顺最低生活保障管理渠道，建立科学的低保工作责任体系。民政部门作为最低生活保障工作的执行机关，要与政府相关职能部门协同作战，彻底改变过去核查经济收入只有民政部门“孤军奋战”、唱“独角戏”的做法；要在低保工作上真正负起主要管理责任，把低保工作的重点放在无工作人员和低收入人员的收入核查工作上；要真正承担低保工作的牵头责任，引领政府相关部门深入企业、家庭调查了解相关人员就业情况及其收入情况，按照各自的业务权限向民政部门定期报送就业和再就业人员名单、办理个体工商户名单，并主动出具相关的证明材料。

6. 建立健全监督机制，确保低保政策公平公正实施。要真正打通群众监督的绿色通道，使群众举报便捷化，低保监督法规化；要建立有效的行政监督制度，定期开展低保政策执行情况的监督检查，上级党委、纪检部门要对下级低保工作进行监督检查，并做到常态化；地方人大要定期和不定期开展低保工作视察，及时通报低保政策的执行情况和存在问题，并移交同级党委、政府慎重处理。