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关于公办养老机构深化改革的思考

来源:中国社会报  浏览量:  发布时间:2017-04-18 14:30:50

熊承刚  周春芳

近几年,随着社会资本进入养老服务业,养老行业呈现出多元发展的格局。在这种大背景下,作为公办养老机构的实务工作者,我们认为,政府应提出明确的改革办法,简政放权,改变现行管理体制,公办养老机构要转变传统观念和模式,适应市场竞争与需求,为改革创新营造良好的氛围和环境。

探索中出现的问题

人员管理双轨并行矛盾凸显。公办养老机构大多数是民政部门管理的事业单位,其人员构成大致分为两类,一是有编制且享受财政拨款的员工,二是靠床位收费的合同聘用制员工。据了解,多数公办养老机构有编制的员工仅占员工总数的10%-40%,有的甚至低于10%。政府部门多年来严格把关,人员编制只减不增,人员经费逐渐减少,项目经费按需调整。因此,公办养老机构大都是既要承担政府社会职能,又要面向市场竞争做好服务创收。运营好的机构,聘用员工工资高于财政拨款人员,运营差的机构,聘用员工工资低于财政拨款人员。同是一个单位的员工,干着同样的工作,合同聘用制人员加班可发加班费,而事业编制员工则不行,否则就违反事业单位财务规定。“一高一低”的工资待遇和“双轨并行”的奖惩办法影响和制约了公办养老机构职工的积极性,导致管理难度大,向心力不足,改革的紧迫性日益凸显。

现行管理方式让改革创新举步维艰。实践中,我们看到有的机构在管理体制、运行机制方面进行了改革,取得了显著成效,有利于提高服务质量,提升服务水平,使入住老年人活出高质量、挺起精气神;有利于提高和改善员工福利待遇,调动员工的积极性,优化结构,稳定队伍;有利于扩充资金来源,确保国有资产保值增值。这些改革也得到地方党委、政府及主管部门的肯定,但有些政府管理机构在履行职责过程中,对行业特点和出台的改革政策了解不足,只按事业单位相关规定考量,对改革单位部分采取企业化运作的方法表示质疑,让改革创新左右为难、如履薄冰。同时,现行管理体制将公办养老机构作为事业单位管理,工作审批流程复杂、时间久,对公办养老机构在保证公益性前提下实行企业化运作的新情况缺乏政策支持。比如,所有拨款及收入资金全部进入国库支付中心,资金待审批方式很难适应机构服务管理的需求。新进院的老人需要添置相关物品,设备坏了需要快速维修,这些都要按政府采购程序报批,审批后还要进入财政部门分管科室、采购中心、支付中心进行审核、批复后方能执行,时间长、流程复杂,影响了服务质量,降低了床位使用率。

建议加大改革的政策支持力度

顶层设计,因势利导。公办养老机构改革的重要前提是尊重历史现状,可以结合各级地方政府正在进行的行政机关事业单位人员工资进社保改革,承认和尊重公办养老机构财政拨款人员和正式职工的实际身份情况,按照现行身份确认他们进入社保的待遇,除“五险一金”外,其余工资总项划拨到机构,由机构打破财政拨款和聘用员工的身份,按照人员岗位及绩效目标考核情况进行分配,逐步过渡到企业管理模式。

目前国家对公办机构改革已出台相关政策,但在执行中有很多具体问题,建议政府主管部门对公办机构的改革进行专项调研,根据改革需求研究支持方式。一是政府购买服务,通过床位入住率、老人护理级别、机构评定等级、护理人员岗位、标准化管理情况进行补贴和奖励。二是对实行“养医融合”和“医养结合”的机构要在鼓励发展的基础上,做好护理院、康复院、临终关怀机构的科学核定,尽快建立相关标准,因势利导,强化管理。三是对“养医结合”中存在的养老机构医院、社区医院定额低、住院周期短等问题,加大政策扶持,增加时间与报销比例。支持养老机构远程医疗政策试点,探索“互联网+养老+医疗”的方式,通过网络平台整合资源,让老人足不出户就能享受健康检查、医护指导、上门巡诊、网上会诊、患病治疗绿色通道。四是在养老机构标准化试点推进中,通过试点机构总结经验,找出硬件和软件方面存在的问题,逐步改进完善,还要发挥好行业协会的作用,积极推荐有品牌、有特色的养老机构参与试点、循序推进,使养老服务学有标准、建有规范、管有制度,完善养老机构标准化监管体系,通过评估、考核、奖惩进一步规范养老服务市场,提高养老服务质量。

品牌引路,先行先试。公办养老机构培养了一批养老管理服务人才,有完善的制度和丰富的管理经验,改革创新过程中要引导公办养老机构打破大锅饭,走向市场。基础和条件较好的机构可以有效发挥品牌价值,辐射带动其他养老服务机构,实现规模化发展、多样化经营。政府主管部门要为公办养老机构改革发展营造良好环境,淡化“公私之争”,发挥其在标准化建设、专业人才队伍建设和优质服务方面的示范作用,让其与民营机构互相促进、共同发展。

支持优质公办养老机构承接地方政府投资新建的养老设施,尝试通过“零租金”的形式实现公办民营, 使所有权和经营权分离,这样既能保证经营管理团队与服务人员的稳定,保证对入住老人服务质量的提升,又能真正实现面向市场、自我造血、规避风险、良性循环,确保国有资产保值增值。对“兜底”和困难群体的保障则通过政府购买服务实现,充分保障其权益。

公办养老机构的改革,应根据各地实际情况分类进行,允许公建公营、公建民营、“一院双制”、国有企业等多种形式并存,其目的是通过体制的创新,激发其活力,进一步发挥保障和示范辐射作用,促进我国居家、社区和机构养老服务体系建设的共同发展。

(作者单位:湖北省武汉市江汉区社会福利院)

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