公民参与城市治理难在何处

记者 周东旭

孙彩红总结，虽然公民参与事项具有一种越来越广泛的发展趋势，但在具体的参与事项上限制性条件还是比较多。可以说，政府在吸纳公民参与的过程中具有明显的“选择性”。

比如，有的领域公众参与较多，有的相对较少，还有的领域根本就没有公众参与。如在城市环境保护、公共卫生、城市规划和公共事业等方面公众参与较多，而在公共预算等重大议题、制度与法规制定、公共监督方面，公众的参与就明显不足。

孙彩红发现，公民参与实践比较有成效的地区，往往是得到了当地领导的高度重视，由当地党委或政府在公民参与过程中起到主导作用，或者政府推进。而与之伴随的问题就是，如果当地领导换届了，这里的公民参与实践是否还能持续下去？

另外，在正式制度供给不足情况下，一些非制度化参与就会不可避免的出现，包括示威游行、冲击政府部门的群体性事件等。

从法规层面而言，孙彩红表示，有些法律法规的某个条文中规定了公民享有参与某些管理事务的权利，但由于立法语言的模糊性，以及缺乏可操作性，公民参与陷入符号象征的尴尬处境。

“公民参与城市政府治理的案例，绝大多数是政府主导，邀请公民或市民代表来参与公共事务管理或决策或立法等。而公民自身主动参与政府管理的组织化程度还不够，很少有专门公民组织来主动参与政府管理的。”孙彩红进一步指出，各种社会组织、团体等，虽然有一些在公民参与政府管理中起到了联系公众的作用，但这些组织的独立性又受到质疑。它们更多的是发挥党组织和政府与人民群众之间沟通信息、反映情况的“桥梁”和“纽带”作用，自身的表达和参与功能比较脆弱。

另外，公民参与的主动性和积极性总体上还不是特别高，孙彩红对H市公民参与的调查问卷也证明了这一点，超过60%的市民没有提出过关于城市建设、发展和民生等方面的意见和建议，在参与政府的决策方面并不是很积极。

“公民参与城市政府管理的深度也存在一定局限。” 孙彩红举例，大部分是政府提出了政策规划草稿或者政府规章草案、预算方案、公用事业价格调整方案，等等，然后向社会公布，征求意见和建议，而很少在方案、草案制定前就吸纳公民来广泛参与。

有些城市政府对于公民参与认识不深刻，“他们在介绍或总结公民参与政府管理经验时，多数是说召开了多少次座谈会、听证会或论证会，但真正说公民参与政府管理的事项则比较少，甚至有的把专家和社会知名人士的参与等同于社会公众参与。”

公众参与在实践中未必是公共决策的必经环节。孙彩红指出，有的政府部门让公民旁听、参与提议或建议，有的则把社会公众排除在外。由于缺少法律规定，公民参与的民主性不够，反而行政色彩极强，对公民的意见和建议只是在政府机关内部研究，不予公开说明，也没有反馈机制。

孙彩红归纳了公民参与面临的主要问题，比如，公民参与的组织化程度低，参与渠道缺失，公民参与的法律法规不完善、不健全，公民参与的制度保障不全面，面临成本和效率问题，等等。

公民参与城市政府治理困难重重，是因为当前体制存在一系列制约因素。比如，孙彩红分析，城市管理体制仍存在一些带有计划色彩的内容。政府官员仍然习惯于自上而下决策，忽视公众在行政决策过程中应有的参与权利，甚至是换一任领导换一个规划。在城市决策的实际执行过程中，市民还被置于被管理者的地位，与政府管理者的地位不平等。

“从根本上说，我国目前多数城市公共决策过程仍然是由精英主导的过程，决策过程更倾向于强调决策效率而忽视决策民主程序。这种精英化决策思维和决策模式使我国一些政府决策者形成了居高临下、藐视公众、漠视民意的官僚主义习气，主观上存在对公众参与主体地位的排斥倾向。”孙彩红说，一些政府官员具有严重的官僚主义思想，不尊重公众应有的政治权利，仅把公众当作公共政策客体，认为公众理所当然应接受和服从公共政策。

社会结构状况对公民参与也有较大影响。孙彩红说，社会结构变动使得一些社会阶层很难到政府那里反映情况和问题，他们的声音难以被政府听到。而那些掌握着重要资源的社会群体，则有着更大的发言权和更多参与政府管理的机会。这就整体上造成了普通公民参与政府管理的障碍。

另外，深层次政治文化因素以及公民参与意识不强烈和自愿性较差等因素，也成为影响公民参与城市政府治理的重要原因。

要改变现有局面，有赖于保证公民有实效性的实质参与。孙彩红认为，未来公民参与的发展趋势应该是从个体的参与发展为群体参与（或组织参与），从被动式参与发展为主动式参与，从非理性较多的参与发展为理性制度化参与。参与式行政应成为公民参与政府治理的常态。

“为管理而管理，为参与而参与，不是真正的政府治理；为了更好地管理和更好地维护公民合法权益而让公民参与进来，共同解决城市发展问题，才是真正目的。” 孙彩红表示，参与式行政的一个核心要素是赋权，向公民赋予权利，特别是真正能够参与政府管理的权利。

这就需要重新界定公民在政府管理中的角色。比如，传统城市政府管理只对上级负责，不对下级尤其是市民负责。然而，在现代政府管理生态环境中，要实现高质量的城市治理，就需要得到公众信任与支持，管理目的应该是公众导向。

在参与式行政的基础上，下一步发展方向就是推进到合作治理的实践模式，把公民群体和社会的自下而上的有效参与和政府自上而下的管理有机整合。合作式治理的基本含义是将包括政府在内的多个主体集合在一起，就公共事务的管理进行协商，通过协商达成共识、形成公共政策，并且进而执行公共政策、解决公共问题、提供公共服务等。

最终，保证公民参与城市政府治理，是要“公民和社会组织能够依靠自己的力量来作为政府管理的合作者，而不仅仅是被动的被管理者，应该与政府在地位上保持平等。”

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