华东师范大学教授文军解读《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》

目前，农村社区建设处于试点阶段。从现阶段农村社区发展的实际情况来看，未来农村社区发展可能呈现出如下几点走向：

第一，从社区建设的主体来看，承担农村社区建设的重任之一的村委会，其组织性质可能会从“群众性组织”逐步演化为“社区性组织”。以往我们更多地是把农村的村委员看做为单一的群众性自治组织，随着农村社区建设的推进，承担农村社区建设任务的责任可能越来越多地落在村委会之上，村委会的工作范围和职责将可能因此发生变化，从而最终可能会演变为一种“社区性组织”。

第二，从社区建设的功能来看，农村社区可能从“村民自治”逐步转化为村民自治基础上的“多元共治”。农村社区建设赋予村民自治新的内涵，随着农村社区建设的深入发展，农村基层社会管理的主体更加多元、内容更加丰富。为了实现对社区的有效管理，原有“村民自治”机制也将进一步完善，逐步实现多元主体共同治理，从封闭走向开放，并不断吸纳新的增量资源和治理力量，从而赋予“农村社区治理”以新的内涵。

第三，从社区建设的内容来看，农村社区可能从“自我服务”逐步走向“自我服务与公共服务相衔接”。随着政府公共服务向农村地区的延伸，城乡间基本公共服务将逐渐均等化，原先以“自我服务”为主的服务供给方式将难以满足广大农民的公共服务需求，农村社区应运而生，通过体制机制改革，不断更新自我定位，并成为承接公共服务的主要载体，从而在很大程度上丰富农村社区建设的内容。

第四，从社区建设的动力来看，农村社区建设逐渐会从“强化顶层设计”过渡到注重“基层实践探索”。农村社区建设发源于政府主导的顶层设计，但是，近几年以来，各地试点的农村社区建设积累了丰富的经验，形成了多种农村社区建设模式，农民参与农村社区建设积极性也在不断提升，农村社区建设的动力可能会从一味强调“顶层设计”逐渐过渡到更加注重“基层实践探索”之上，从而可能涌现出更加丰富多样的农村社区建设模式来。

第五，从城乡关系角度来看，农村社区的发展可能会从“城乡分离”走向“城乡统筹”。破除城乡二元结构是实现城乡发展一体化的重要任务，随着土地、户籍以及财税等制度的改革，农村社区建设将成为城乡关系从“分治”走向“融合”的重要抓手，通过为农村社区的不断赋权和增能，农村社区与城市社区在经济资源、政治权益以及文化认同等方面逐渐实现发展的一体化。

针对农村经济社会条件的特殊性，我认为，推进农村社区建设应该注意和着重解决以下问题。

（一）农村社区建设过程中必须从实际出发，因地制宜地开展，要注意差别化有序推进。中国农村地区差异较大，不同的文化背景和社会经济条件应该有不同的社区建设模式，各地可以根据自己的实际情况，差别化地制定社区建设规划，在充分考虑到城乡差异、地区差异、社会经济和文化差异的背景下来有序推进农村社区建设，将顶层设计和整体谋划与农村社区自身的特色结合起来，提高社区建设的科学性和有效性。

（二）要注意农村社区建设与城市社区建设之间的差异，不要将城市社区建设的模式机械地照搬到农村，以城市社区建设的经验来简单化地改造农村社区。中国的农村有自己独特性的一面，不能完全以城市社区建设为模板来进行农村社区建设。要在遵循农村发展规律基础之上，实现农村社区的经济发展、政治认同、文化繁荣、社会和谐以及生态环境保护，以保持农村社区的乡土特色、留得住“乡愁”，形成乡土文化与现代文明的融合。

（三）农村社区建设过程中必须注意和重视“人”的因素。社区建设“核心在人”。虽然在起步阶段，农村社区建设可能更多的是围绕道路交通、自来水供应、垃圾处理、社区服务中心建设等“物质”层面的建设来展开的，但随着社区建设深入推进，“人”的因素将会发挥越来越凸显出来。作为农村社区建设主体的“人”（即广大的农民）是农村社区建设的起点和前提，也是最后的落脚点和归宿。农村社区建设过程中不能只重视“物质”因素的投入而忽视“人”的主体性、参与性和能动性。

（四）农村社区建设过程中要注意自下而上，上下结合，多吸收农村居民的主动参与。处于试点起步阶段的农村社区建设，自上而下的动员模式有其现实必要性，没有自上而下的财政投入和基础设施建设，农村社区建设恐怕是难以展开的。但由于农村社区建设的重要目标之一是要充分发挥农村居民自治的作用，因此，农村社区建设不能仅仅停留在自上而下的动员方式上，而是要把农村居民的主动参与作为农村社区建设的重要目标之一，不断去激发农村居民的参与热情，以形成农村社区建设源源不断的动力。

（五）农村社区建设要注意处理好村民自治和多元主体参与之间的关系。社区建设强调依靠社区居民自身的力量来参与社区公共事务的建设，但生活在同一个社区内的主体往往是多元的，这些多元主体都是社区建设的力量，都需要发挥他们的积极作用，它不同于单一的村民自治。因此，在农村社区建设过程中需要处理好村民自身的自治和多元主体的参与关系，要形成一种共建共享的机制。

（六）在农村社区建设过程中，要注意处理好社区服务、社区管理和社区建设的关系。在农村社区建设起步阶段，常常比较强调社区管理而忽视了社区服务的功能。社区管理与社区服务应该是相辅相成的，管理本身就是一种政府服务，而社区服务也可以表现为一种管理。在农村社区建设过程中，应当根据农村社区建设的实际需要去进行管理和服务，让农村社区建设在有效管理的基础上实现最优质的服务。

此外，农村社区建设过程中还需要重点思考和解决的两个问题：

1.钱从哪里来：一是政府拿一部分，主要用于基础设施和公共服务设施建设；二是社会、企业捐助；三是政策免一点；四是通过市场化运作；五是群众自筹。

2.人往哪里去：一是因地制宜确定建设模式，对于人口密集的地区，可以通过“一村多社区”的模式来分散人口，而对于一些人口稀少的地区，则可以通过“集中建社区”的模式来集聚人口，实现规模效应；二是因地制宜确定产业发展方向，通过产业结构的调整来吸纳农业转移人口，有效解决农民就业问题。

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