社会保障制度应对大趋势的性别影响

全球社会每年3月8日都庆祝国际妇女节。2017年国际妇女节主题为“日益变化的劳动世界中的妇女：2030年实现男女平等”。认识到有必要进行这种变革，许多国家的社会保障计划都已带头将性别因素纳入到可持续社会保障计划的有效设计和融资方面。

人口、家庭、婚姻和关怀模式以及劳动力市场等长期趋势日益变化的冲击力不断地影响着社会保障制度。近几十年来，这些变化变得更加显著。

可以理解的是，社会保障决策者和管理者必须更好地预测这些趋势的未来路径。通过这样做，使得更加有效和可持续性地发展社会保障计划变得更加确定。

虽然这些趋势财政影响重大，但社会保障决策者和机构也必须考虑性别对政策设计和准入的影响。在确保人人享有社会保障的承诺得到加强的国际背景下，人们接受这样的理解，即现代社会保障制度必须包容所有男子和妇女。

社会保障领导者之当务之急是弥合（社保）覆盖面差距。全球范围内最具挑战性的覆盖面差距之一与妇女社会保护相关 - 她们通常继续面临比男子更高的脆弱性水平。例如，劳动力市场非正规性问题以及随后对社会保障覆盖面的影响等问题是发展中经济体的一个确定性特征，即使发达经济体也不能除外。在劳动力市场中，妇女往往比男子更易受到性别区隔的影响。

但是，情况正在取得进展。许多国家正在自信地重塑社会保障计划，以满足男女不同的需求。

 国际社会保障协会（2017年）开展的研究揭示了在（社保）计划设计和融资方面的创新方法如何将许多社会保障计划的设计重点转移到传统家庭“夫妇” - 包括全职养家者 （通常为男性配偶）和依赖性伴侣（通常为女性配偶）- 的常规二元愿景之外。

推动这些变化的是许多长期驱动因素或大趋势。这些因素的驱动强度及其对社会保障计划的影响因地区和文化背景的不同而有所差异。显然，对于覆盖面目标而言，社会保障战略规划者不能忽视（下述）这些日益变化的趋势：

·人口变化，特别是生育率日益下降和低下以及预期寿命延长是影响家庭结构和性别角色的重要因素，尽管健康预期寿命有不同的改善以及女性劳动力市场参与率日益上升。

·家庭和婚姻模式正在发生变化，人们等待更长的时间才会结婚和生孩子，选择结婚的人越来越少，越来越多的婚姻以离婚告终，而且更多的儿童在单亲家庭（通常是女性家长）中长大。

·劳动力市场继续高度区隔和性别化。更多的妇女从事有酬工作，但工资较低，影响其充足的社会保障给付。妇女比男子更有可能从事非正规、兼职、临时或其他不稳定的工作，更有可能职业生涯受到中断。这些差异的背后原因是多样和复杂的；例如，在新兴经济体中，妇女获得教育和培训可能会更加困难，这意味着更恶化的劳动力市场和社会保障结果；而在发达国家，性别工资差距依然存在，尽管妇女的教育成就普遍较高。

·（正规和非正规的）护理工作通常是有性别区分的。虽然人们理解在世界上某些地方男人在家庭中的角色正在开始发生变化，但妇女继续承担大部分的护理工作，包括有酬和无酬的。

·包括心理健康等问题的非传染性疾病(NCD)趋势具有其性别影响。

性别敏感的社会保障

为了兼顾工作和家庭生活、确保人人获得充足的社会保障并以性别敏感的方式这样做，就需要积极地推行一些目标和对策，这些目标和对策包括：

·实现有效扩面。 这在发达国家和发展中国家中同样都是一个问题，因为妇女往往在更加难以覆盖的部门中和工作岗位上工作，面临很大的准入障碍，因此有可能比男人赚取更低的工资并只有较低的或根本没有社会保障覆盖。这种障碍可能是合法的（例如，被排除在社会保障之外的兼职工人）和/或起作用的（缺乏准入）。 而对策包括加强诸如现金转移、社会养老金或其他与劳动力市场不挂钩的基于团结互助的计划等非缴费型或普惠型给付。

·建立充足的社会保障给付。妇女的职业往往更短并有更多中断；这可能严重影响社会保障给付的资格和充足性，在缴费型和收入关联型退休制度中尤其如此。给付的充足性也往往受到男女工资巨大差距以及某些制度中利用个人权利取代配偶给付等的不利影响。改革缴费型计划的对策包括缩短最低资格期、改变给付计算公式以排除低收入的年份，或给非缴费服务期授予积分。

·满足不断变化和日益增长的护理需求。人口挑战、非传染性疾病和更广泛的健康趋势、越来越多的女性劳动力参与以及不断变化的家庭模式意味着在国家背景下对正规护理需求的不断增长。全球“护理链”强调了“护理赤字”挑战的相互关联性和妇女在这方面的作用。正规和非正规护理之间的平衡仍然是一个问题。社会保障制度正在寻找多种方法，以便投资护理基础设施，更好地保护护理者，调整计划设计功能以承认和珍惜护理，并更好地激励分担护理责任。 此外，对于提供非正规护理（目前多数情况仍是这样）的情形，社会保障保护需要确保继续覆盖并支持给付的充足性。两个对策是：使用护理积分和护理津贴。

·承认家庭结构正在不断演化。 给付制度必须做出调整以满足数量越来越多的“非传统型”家庭和家庭结构的需要，例如单亲家庭，双收入家庭或在某些情况下，同性别家庭。对策之一是设计激励措施，以鼓励家庭内部更平等的责任分担。

图1.23个发展中经济体和23个发达经济体的员工（按性别）每日用于有酬和无酬工作的小时数

资料来源：联合国，引自国际劳工组织，“职场妇女：2016趋势”，日内瓦。

社会保障管理部门创新

在适当政策指导下，社会保障管理机构是能够预防和减轻大量风险的积极行动者。为确保人人得到充足的社会保护，最近的证据表明，管理部门可采取四项主要行动：

可以扩大现有给付法律覆盖范围，以便惠及所有妇女和男子。可以针对特定类型的工作（有酬和无酬）和不同收入的群体制定措施，而且这些措施应纳入性别考虑。

可以加强现有给付充足性，同时考虑到妇女的财政状况，承认妇女在家庭经济以及劳动力市场中继续发挥不同的作用。例如，在改善适当的健康和养老金给付的准入时必须考虑到性别因素。

可以引入新类型给付。在许多国家，有可能引入新类型给付以便帮助改善妇女在通常根深蒂固的社会文化和性别区隔背景下的地位。其中一部分应该是与护理相关的给付，以及生育和家庭津贴。创新措施还可以帮助改变社会文化观点，并设法影响劳动力市场的做法。作为育儿假的一个方面的新生儿父亲假就是一种给付，需要加强对其的准入和鼓励对其的享用。

可以改进管理。在无法准入社会保障主管机构所提供服务的情况下，不可能实现有效的全民覆盖。消除障碍、有效地推出给付并为妇女和男子提供给付是社会保障管理部门的主要优势所在。这得到了《国际社会保障协会社会保障管理指南》的承认，该《指南》是国际社会保障协会通过其卓越中心提供的服务的重要组成部分。然而，经办管理机构影响公共政策的潜力将进一步扩大。

据估计，妇女从事的无酬护理工作占全球国内生产总值的10％以上，因此争取性别主流化是情理之中的。

应当与其他机构合作利用社会保障管理部门的跨领域作用，以便挖掘更广泛的政策选择方向。在许多国家，这一跨领域作用正在支持妇女准入劳动力市场、教育和金融服务领域，以及使更多的妇女能够掌握信息技术知识。社会保障的设计可以通过努力消除虐待、剥削和歧视来积极地支持妇女权利。

这些努力共同支持实现人人享有社会保障并使国家社会保障计划健康长期发展。随着全球社会庆祝2017年国际妇女节，世界各地的社会保障制度表明它们“勇于变革”。

资料来源：国际社会保障协会。 2017. 家庭、性别和社会保障（大趋势和社会保障）。 日内瓦，国际社会保障协会。

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