新加坡基层社会治理做法及经验

伴随着经济腾飞和社会进步，新加坡从本国实际情况出发，加大基层社会建设和管理，取得了巨大成就。如今，新加坡基层社会治理的民本理念得到贯彻、管理组织体系健全，政府角色定位适当，多元协商机制形成，公共服务精细规范，民意反映渠道畅通，不仅获得了居民普遍认可，而且还提升了基层社会凝聚力，促进了社会和谐。分析研究新加坡基层社会治理的具体做法和经验，对我国基层社会治理有一定的借鉴和启示意义。

具体做法

新加坡是一个城市岛国，国土面积714.3平方公里，人口约540万，华人占75% 左右，是一个多种族、多宗教、多文化交织在一起的多元复杂社会。从上世纪50年代开始，新加坡坚持“政府主导，强化组织；统一指导，民主自治；以人为本，社会参与”的理念，着力建设文明社区，实现了政府对基层社会的科学管理，呈现出环境优美、文化繁荣、关系融洽的良好景象。

一、人本理念，注重长远效益

人民群众是新加坡人民行动党长期执政的基础，民众显性的力量（投票支持）和隐性的力量（内心认同）构成了政府合法性来源，也是政府在社会治理中施行“以人为本”理念的动力源泉。这些理念具体包括服务至上、包容自治、共同参与、依法管理。

虽然新加坡人民行动党一直把发展经济置于头等重要的位置，但自20世纪70年代经济发展步入正轨后，政府开始注重经济与社会、人与自然以及现代与传统的协调发展。1990年吴作栋任总理以后，提出政府要和人民签订“新的社会契约”，从多方面实施帮助贫弱者的政府工程和社会工程，努力让所有国民都享受到发展的实惠。

新加坡基层治理注重理念的落实，寓管理于服务之中，表现为五个方面：一是不仅重视上情下达，同时重视下情上达，尽量和民众保持密切联系。新加坡规定，一些重大的社区改造项目和翻新计划，必须通过投票表决，得到75% 以上居民同意。二是注重长效服务，而不是运动式的清理整治活动。新加坡建国后实施的出口导向发展战略和政府提出的住者有其屋计划，开始时曾遭到工人和群众的质疑，但政府并没有因此发生动摇。目前新加坡有85% 的公民居住在政府近100万套组屋里，初步实现了“居者有其屋”。三是注重协商治理，减少行政管制控制。新加坡政府贯彻“建立赋有结合力及复原力的社会，具有人民归属感的社区，赋有社会责任感的个体”的指导思想，大量开展“社区居民的基本日常生活服务，解决生活便利问题”的社区服务。

二、健全基层组织，完善治理体系

新加坡社区治理的一个重要特点是政府部门、法定机构、基层组织之间职责分明，功能互补，有效地聚合各个层面推动社区建设之力。

在顶层设计上，新加坡构建了“四个类别、六个枢纽型”的治理组织体系。第一类，政府公共管理机构。新加坡社会发展、青年及体育部负责社区发展的政策制定、职能策划，该部下辖社区管理的三个枢纽型指导机构：人民协会、社区发展理事会、市镇理事会。从职能上区分，人民协会是法定机构，重视社区基层组织管理，为执政党奠定了深厚的社会基础；社会发展理事会承担了社区福利工作，偏重于公共职能，其定位是社团组织而非公共机构；市镇理事会为社团法人，承担市政物业管理职能。第二类，基层政府支持的公共服务组织。为推动社区活动，人民协会又下辖三个枢纽型社区服务组织：公民咨询委员会、民众俱乐部（民众联络所）和居民委员会（邻里委员会）。这三种组织是由执政的人民行动党掌控并受政府管理，不仅加强了新加坡人民行动党、政府与基层民众的纵向联系，也大大促进了基层社会之间的横向联系，有利于推动形成社区凝聚力。第三类，执政党为主的民意诉求收集组织体系，包括国会议员、基层支部、社区基金会、居委会民意组等。第四类，依法规设立，为民众自行服务和管理的非政府组织（在新加坡称非牟利机构）。该类组织主要是志愿人士、社会名流等牵头组成的民间社团、宗教组织、慈善组织等，在教化民众、组织民众、服务民众中发挥了积极作用。

三、赋能放权，多元主体协商治理

通过一定的授权，使法定机构和社区自治机构增强基层治理力量，在政府和民众之间建立协商共治的桥梁和纽带，这是新加坡基层社区治理的重要方式。其中，关键一点是赋能，赋予基层组织职能和参与事务的机会，具体做法表现三个方面：一是赋予基层组织明确的职能和具体任务，确保执行。赋能使社区治理的主体不再是单一的政府，各类基层组织与政府机构及彼此之间建立多种协作关系，进行协商与合作。二是赋予的职能不交叉，各有倚重。由于职能不交叉，责任主体明确，既保证了各类任务顺利完成，又防止基层组织负担过重或成为行政化的附庸。三是基层组织具备一定的服务实施能力和财力。新加坡基层组织之所以体现出较高的效率和活力，不仅在于其职能分工明确，而且政府每年的拨款和相应的筹资机制确保其能够轻松地履行职责。

四、科学规划，创造共同参与的环境氛围

新加坡在社区治理过程中，非常重视社区规划的制定和实施，不仅制定了全国市镇发展的总体规划，而且制定了社区建设和社区发展的详细规划。

基层社会治理必须充分激活社会活力，使社会具备自我运转的功能。第一，鼓励社区组织开展丰富多彩的活动。比如，建屋局小区管理所在每个小区都栽一些果树，由居民自己管理，收获时共同分享，并适当组织一些小区义务劳动，增进邻里之间的交往机会。第二，创设更多的互动空间。具体到每栋楼，一层都不安排住户，建成四面通风的室厅，为楼中居民休息、娱乐、集会、接待亲友的场所，甚至用于举行婚礼；每栋楼隔二到三层设有一个平台，供老人户外谈天、观赏周围景物。大约600户到1000户组成一个住宅区，区内有居民集会场所、儿童游戏和运动设施；3000户到7000户组成一个邻里中心。

五、制度规范，公共服务精细化

在基层社区治理过程中，新加坡非常重视各项法规制度的制定和执行。一是新加坡社区管理制度非常全面、精细。在社区治理中，大到社区一些重大项目的决策和实施，社区管理经费的来源及使用，小到一些具体项目的维修与收费，各种设施的维修保养，尤其是公共场所的使用，新加坡都进行了详细的规定。二是各项规章制度具有很强的操作性，并能够做到违法必究，严格执法。社区物业管理，不但明确规定了物业管理的内容，而且具体规定了各项维修服务的时间及收费的标准。如规定居民家里一些大型物件当垃圾丢掉，一年3件免费，超过3件则要收费；建筑粉刷与修补7年一次、供水增压器7年更换、水泵12年更换、屋顶防水及隔热板14年更换、电线与机电设备20年更换、水管25年更换、电梯28年翻新。

六、多元投入，政府拨款和社会赞助结合

新加坡通过多种渠道并以法律形式保障社区建设、发展和管理的经费，经费主要来源于政府拨款和社会赞助。政府拨款包括行政经费、活动经费及专项经费，行政经费主要用于维持人民协会和民众联络所（民众俱乐部）的日常运作，举行大型活动或其他专项支出由社区组织申请，政府根据需要补助。社会赞助款项主要由企业、其他组织机构赞助以及个人募捐获得。为了鼓励社会对社区活动的赞助，政府制定了经费配搭计划（政府按捐款额度1:1比例配套，如果是长期固定捐款，政府则按1:3比例配套），鼓励企业、社会机构和个人对社区活动进行长期赞助。社区公共设施建设和维修及组屋中期翻修等经费则由政府按计划列支，组屋内的翻修和设施的改建按照居民自愿的原则主要由居民筹集，政府给予适当补助。社区活动各项经费支出必须经相应的理事会、委员会或所有居民讨论通过，同时几乎所有开支项目都按费用最节约的宗旨实行市场化运作。政府拨款和社会赞助重在养事，除市镇理会和民众俱乐部的全薪人员（占社区服务和工作人员的极少数）由政府负责外，其余社区组织理事会、董事会、委员会成员及工作人员等均是志愿者，不领薪酬。

主要经验

改革开放以来，我国经历了30多年的快速社会转型，同上世纪快速变迁的新加坡一样面临家庭解体、邻里疏离和群体冲突的严峻考验，存在一些亟待解决的矛盾和问题。借鉴新加坡在促进基层社会治理方面的经验，有利于我国探索科学合理的社会管理体制，切实有效地促进基层社会治理的创新。新加坡基层社会治理的经验主要有以下四个方面：

一、改进理念与制定制度相结合

基层社会治理是国家治理的基础，不仅要重视社会治理理念的改革，更重要的是将“以人为本”的理念落实, 让人民满意。一方面，保持与人民群众密切联系，满足民众需求。不仅重视上情下达，同时重视下情上达。新加坡一些重大的社区改造项目和翻新计划，必须通过投票表决，保证大多数以上的居民参与。另一方面，提高公共服务能力，注重长效服务。新加坡注重改进行政服务效能，服务注重精细化，少粗放式管理，保持长效可持续发展。同时，基层社会治理还需组织保障，不仅要健全基层组织体制，更关键的是理顺基层治理运行机制。一是完善基层社区治理结构，二是基层组织职能配置科学化，三是加强基层组织资源筹集能力。赋予社区一定的职能和相应的资源，通过开展各类服务和活动，使居民实现自我管理和自我服务。

二、精英领导与法治严明相结合

在政体上，新加坡实行人民行动党“一党优势制”，建立威权主义的精英领导模式。在对党政关系的处理上，新加坡基本特征是党政一体，各级党组织具有直接处理行政事务的职能，直接介入经济、文化和社会的管理。在社区管理人才方面，选贤任能，不仅注重选拔优秀人才担任基层社会管理者，而且还重视社区人才的培训和提升。同时，建设法治严明的社会，是保障基层党政组织清明廉洁，运行有效的重要因素。

三、政府主导与推动社会参与结合

新加坡强调政府主导下的“大众参与”。基层社会及社区是政府治理和政权的延伸，民众往往通过身边事物而不是空洞的口号感受政府的公共管理能力。对于社区服务硬件设施这一类的公共供给，新加坡政府投入很大，兴建了民众俱乐部，投资各类医院、诊所、残疾人中心和敬老院等基础设施，为社区居民提供各种硬件保障。在服务提供上，基层公共服务一般不是由政府直接提供，更多的是强调依靠社区组织或社会组织提供。基于社区建设的公共特征，政府负责90% 的社区基础设施建设费用和50% 的日常运作费，既弥补社区建设所需公共资源的相对不足，又在一定程度上强化了执政党的基层建设。

四、“网络化”管理和灵活分散相结合

新加坡基层社区治理实行由社区全体成员的积极参与和灵活分散为主要特点的网络管理，其显著特点是：民众参与度高、专业的分工管理与服务、事权与责任明晰。新加坡的社区管理组织非常多元，既有政府下设部门，也有官方组织，还有群众性组织，三者有机互动，形成了社区的“网络化”管理和服务。这种管理方式，需要社区精英人士的带动，因此，选择社区组织负责人是新加坡基层社区治理成功的重要因素。比如，建立对接机制，对各类进入社区的社会服务、公益服务资源进行统筹、管理和协调，建立社区公益基金会，立足社区筹集慈善公益资金对困难人员进行救助；对于募集到的资金，政府给予一定比例的资助和配套；挖掘和利用社区服务资源，引导和发动社会各方力量参与，相互服务或共同服务社区。此外，还将流动人口和本地人口一起吸纳到社区活动中来，通过活动逐渐从意识到行动打破不同类群体的隔阂，消解彼此的矛盾和冲突，从而建立一种适应现代社会的现代化管理方式。

作者：豪石    来源：《中国民政》杂志2016年第21期

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