农村五保供养问题 不容忽视——对咸宁市农村五保供养政策落实情况的调查和思考

作者： 陈海平  系湖北省咸宁市民政局副局长

咸宁市位于湖北省东南部，长江中游南岸，湘鄂赣三省交界线，东与黄石市的阳新县交界，南与江西省的修水县、湖南省的平江县接壤，西与湖南省的临湘市相连，北与荆州市的洪湖市隔江相望，与武汉市的江夏区、鄂州市的大冶市毗邻，国土面积9861平方公里。现辖一市（赤壁市）、一区（咸安区）、四县（嘉鱼、通城、崇阳、通山），总人口297万。全市现有70个乡（镇、办）。为了全面掌握我市农村五保供养工作情况，进一步探索提升五保供养水平和加强农村福利院管理的路径与对策，去年以来，笔者通过深入各（县、区）52所农村福利院，通过明察暗访、实地调查、与院民交谈、召开全市农村福利院现状及对策座谈会等形式，对全市农村福利院的现状有了全面的了解，并有了一些积极思考。

一、 基本情况

咸宁市现有农村福利院69所，（另嘉鱼县鱼岳镇福利院合并入嘉鱼县福利院托管，一套班子两块牌子），建筑面积152416平方米，实际床位数4166张。“十二五”期间，尤其是2013年以来，新建农村福利院18所、改扩建21所。2015年全市农村福利院有生产基地461亩，种植年收入560600万元、养殖收入年360900元。目前全市共有农村五保对象10286人。其中失能半失能五保（含痴、呆、傻、精神病）对象3257人，集中供养1786人、分散供养8500人，集中供养率为21%;失能半失能占全市五保总数的31.66%。69所农村福利院现有工作人员290名，工作人员与供养对象比例达1:6.14。院长平均年龄55.2岁，最大69岁，工作人员平均年龄53岁。240名工作人员中有大专文凭的2名、中专文凭的5人、高中文凭的35人、初中以下的248人。

二、 主要成绩

从调研座谈掌握的情况反映，“十二五”以来，尤其是近3年来，我市的农村五保供养工作在各级党委、政府的重视下，在财政、住建、规划、国土、人社、编办、电力、广播等部门和单位的大力支持配合下，各级民政部门的以宣传贯彻国务院《农村五保供养工作条例》和《湖北省农村五保供养条例》为契机，以开展农村福利院提档升级活动为抓手，积极推进了我市农村五保供养体系建设，取得了一定的成绩。

（一）实现了“应保尽保”。各县（市、区）每年开展了五保核查工作，对已死亡的农村五保对象，及时进行注销登记，对符合享受农村五保条件的，及时纳入为五保对象。截止今年9月底止，全市纳入政策性供养的有10286人，其中：纳入集中供养的有1786人，纳入分散供养的有8500人，实现了应保尽保、应退尽退。

（二）供养水平大幅度提高。据调查统计，2011年全市农村五保供养平均标准，集中供养的为2424元/人/年，分散供养的为1716元/人/年。2015年农村五保供养平均标准集中供养的6886元/人/年，年均增长23.22%；分散供养的为4821元/人/年，年均增长22.95%。依据湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第十七次会议于2015年9月23日通过。自2015年12月1日起施行的《湖北省农村五保供养条例》第三十三条农村五保供养标准按照上一年度当地农村居民人均消费支出确定，并不低于80%的规定，我市从2016年4月起农村五保供养标准实现了集中供养标准和分散供养标准的统一，并有大幅度提升。2016年农村五保供养平均标准为 7508 元/人/年,比2015年的6878元/人/年提高了622元/人/年，年均增长9%，其中：集中供养年均比2015年提高了622元，增长9%，分散供养标准年均比2015年提高了2686元，增长55%。按各县（市、区）农村居民人均消费支出不低于80%的比例，农村五保供养标准：咸安区6960元/人/年，嘉鱼县9050元/人/年，赤壁市6970元/人/年，通城县6820元/人/年，崇阳县6600元/人/年，通山县4920元/人/年。嘉鱼县五保供养水平进入全省县（市、区）的前列。

（三）医疗救治有保障。合规医疗做到了100%报销，剩余部分由乡镇解决。各县（市、区）还为残疾五保老人办理了“两项补贴”，为集中供养的五保对象办理了养老机构责任保险。嘉鱼县还为集中供养五保对象办理了人身保险。

（四）积极开展安全大检查。市、县两级民政部门每年采取组织专项督查、重点检查、明察暗访等形式开展对农村福利院各项安全工作大检查，并形成常态化。今年，市民政局与市消防支队、市食品药品监督管理局组成联合检查组对各县（市、区）农村福利院进行火灾隐患排查、食品安全专项督查，消除了火灾、食品安全隐患。“十二五”期间至今，全市农村福利院没有发生一起安全事故。

（五）设施建设大改观。 “十二五”期间，我市狠抓农村福利院提档升级工作，并多方筹资加大对农村福利院建设的投入。据统计，全市共筹措农村福利院建设资金7845万元，其中：争取省级补助资金2825万元，争取列入国家发改委改造项目资金近2600万元，争取民政部“霞光计划”资金150万元，县乡两级地政府多渠道筹集资金2200余万元，市福利彩票公益金资助70万元，用于全市37所农村进行新建、改建、扩建、提档升级。如嘉鱼县陆溪镇投资500余万元新建2600平方米的农村福利院，镇自筹资金达360万元。赤壁市柳山湖镇福利院、咸安区官埠桥镇等福利院，均投资在500万元以上。咸安区大幕乡福利院、向阳湖镇福利院、横沟桥镇福利院、浮山办事处福利院，嘉鱼县陆溪镇福利院、潘家湾镇福利院、渡普镇福利院，赤壁市柳山湖镇福利院、官塘驿镇福利院，通山县闯王镇福利院，崇阳县白霓镇福利院等14所农村福利院均建成园林式农村福利院。笔者每到一处，院内树木（竹）生长茂盛、绿树成荫、鸟语花香，为五保老人提供了舒适安逸的生活环境。2014年5月16日，民政部部长李立国一行到赤壁市柳山湖镇福利院调研看望五保老人后，对我市社会救助工作和农村福利院建设给予了充分肯定。据统计，全市69所农村福利院，建筑面积达16.24万平方米，实际床位数4166张。

（六）管理服务水平有了大提升。我市市、县两级民政部门十分重视乡镇福利院制度建设，每所福利院制订了岗位责任、人事管理、档案管理、财务管理、思想教育、安全保卫、值班请假、院民互助、文娱活动、卫生评比等制度，并悬挂上墙。近3年来，我局采取由党组成员包县（市、区）工作责任制，并定期不定期深入乡（镇、办）福利院检查督查管理服务情况。我局每年都专题召开社会救助工作会议（推进会），重点强调农村福利院管理、服务和安全工作。各县（市、区）民政局对农村福利院实行量化考核。2014年3月4日至5日，我局结合第二批开展党的群众路线教育实践活动，由原局长刘凡生、分管局长陈海平带领市低保局全体人员进住咸安区大幕乡农村福利院，与院民同吃、同住、同劳动，开展“贴近服务”活动。亲身感受到了福利院的管理与服务情况。通过与五保老人促膝谈心，掌握了五保老人的思想状况。对该院开展的由身体健康五保老人结对扶助一位有残疾或痴、呆、傻的五保老人和组织老人义务包干打扫院内卫生的作法，给我留下了深刻印象。

2014年7月，我局在赤壁市柳山湖镇召开了全市农村福利院建设管理现场推进会。会上赤壁市民政局作了题为“明确管理责任，加强规范管理，不断提高农村福利院管理水平”的典型发言，与会代表实地考察了柳山湖镇福利院建设与管理情况。为了进一步提高农村福利院院长综合素质，提升我市农村福利院规范化管理水平，加强农村福利院精细化管理，2014年10月28至29日，我局在通山县举办全市农村福利院院长培训班。全市69所农村福利院院长，各县（市、区）低保机构负责人参加了培训班。省民政厅低保办副主任吴远富亲临培训班并就如何加强福利院管理与服务进行了授课；培训会上，参训人员参观了通山县九宫山镇福利院、大畈镇福利院的精细化管理；通山县消防官兵现场为参训人员演示了干粉灭火器灭火；通山县民政局为参训人员播放了《通山县农村福利院建设与管理》纪实宣传片；通山县民政局长乐献忠介绍了该县加强农村福利院建设与管理的经验；咸安区横沟桥镇、通山县九宫山镇福利院等6位院长从不同侧面交流了如何当好院长的体会。这次培训班对推动全市农村福利院规范化、精细化管理起到了积极促进作用。这一年，我市通山县九宫山镇福利院院长阮士平被民政部授予全国农村五保供养工作先进个人荣誉称号，阮士平是当年湖北省受到表彰的6名农村福利院院之一。通山县九宫山镇福利院、咸安区横沟桥镇福利院被省民政厅授予三星级农村福利院。

（七）开展农村福利院法人登记。为了加强农村五保供养工作，根据《农村五保供养工作条例》、《湖北省五保供养工作规定》和《事业单位登记暂行条例》，2014年，我市69所农村福利院，在县（市、区）编办办理了事业单位法人登记证书，促进了我市农村福利院的规范化、制度化管理。

三、 存在问题

我市农村五保供养工作虽然在“十二五”期间，尤其是在2013年以来取得了长足的发展，但与《农村五保供养工作条例》、《湖北省农村五保供养条例》和《湖北省农村合格福利院标准》、《湖北省农村模范福利院标准》等规定和人民的期盼还有一定的差距，与经济、社会发展还不十分相适应。主要表现在五保集中供养率偏低，农村福利院的性质不明确、事业编制不落实。赤壁、嘉鱼、崇阳、3个县、市工作人员工资标准偏低，没有纳入财政预算，多数县（市、区）工作经费基本无保障，管理服务水平有待提升，项目建设和维修资金缺口大，农村福利院房产没有纳入国有资产登记，保障体系建设需要进一步加强。造成上述问题的主观原因有有的县（市、区）政府重视不够，没有将五保供养工作纳入当地经济社会发展规划，纳入政府工作的重要议事日程，认识不够到位。客观原因有政策宣传不到位，人大执法监督不够有力，地方财力有限等问题。归纳起来主要反映在：

（一）政策宣传不到位，认识有待提高。2016年1月，国务院颁布了新的《农村五保供养工作条例》，2015年9月23日，湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了新的《湖北省农村五保供养条例》，两个法规的颁布实施，本应成为推动我市农村五保供养工作的契机，但在宣传上存在“上热下冷”的问题，导致宣传上缺乏深度和广度。思想认识上存在偏差，导致有的县（市、区）政府对五保供养工作执行政策上落实力度不够到位，没有将农村福利院建设纳入当地国民经济和社会发展规划。并按照因地制宜、满足需要的原则，由民政部门会同相关部门编制供养服务机构建设专项规划，并组织实施。

（二）体制机制不健全，能力建设有待加强。

1、机构性质不明确。2014年，全市69所农村福利院按照省民政厅和省编办的要求，全部进行了事业单位法人登记。但没有明确给予农村福利院属于没有经济收入的公益类单位的性质，导致全省的农村福利院机构性质不明确，没有达到“法人登记”的实质目的，即没有达到落实核定编制数、经费来源和开办资金的目的。同时，也影响了责任主体责任的落实。据笔者了解到，江西省落实的最好。2011年8月，江西省机构编制委员会办公室印发了《关于五保供养服务机构和人员编制的意见》。明确了乡镇（街道）农村福利院由乡镇（街道）人民政府（办事处）负责管理，县级民政部门负责业务指导。农村福利院核定事业编制2名，主要用于院长和财务人员，定编定岗不定人，专编专用。服务人员根据工作需要，通过签订劳动合同采取“政府购买服务”方式予以解决。建立健全岗位绩效考核机制，定岗定则。

　　2、建设资金投入不足。“十二五”期间，尤其是2013年以来，虽然我市有39所农村福利院进行了新建、改建和扩建，但由于列入省政府危房改造“三年行动计划”的新建项目省级财政资助资金120万元，改扩建项目40万元左右，由于资金量小，加之地方政府财力有限，配套资金不到位。一方面影响到农村福利院基础配套设施的提档升级，与《湖北省农村合格福利院标准》和《湖北省农村模范福利院标准》存有差距。建设资金投入不足的问题在“南三县”表现尤为突出，县乡两级政府基本没有投入资金。另一方面全市农村福利院中仍有需要改扩建的有29所，如咸安区马桥镇福利院的房屋是70年代的老房。通山县有燕厦乡、厦铺镇、南林桥镇福利院没有进行改造，经职能部门鉴定均属D级危房，存在一定的安全隐患，急需改建。再如通山县的大路乡、黄沙铺镇、闯王镇福利院，因上级下拨的资金量少、工程虽已完工，所差工程款160万元至今无法还清。

3、服务人员工资保障不足。“十二五”期间，除通山县每年县财政拨付补助金59.64万元外，其他5个县（市、区）农村福利院工作人员工资县级财政均未列支预算。今年4月以来，在我局的督办下，咸安区财政为农村福利院工作人员列支了60余万元，今年6月通城县财政已预算农村福利院“工作、工资、养老保险”三项经费150万元。其他县（市、区）均采取民政部门资助一部分，主要靠乡镇自筹，且工资标准低。咸安区最高，院长2000元/人/月，服务人员1500元/人/月；嘉鱼县和通山县农村福利院院长工资均为1500元/月，其他服务人员为1200元/人/月；赤壁市院长人均工资为1713元/月，服务人员人均工资为1404元/人/月；崇阳县最低，院长工资1100元/人/月，工作人员工资900元/人/月。由于工作人员待遇偏低,影响到农村福利院工作人员队伍的稳定，以致有专业护理技能的请不进来,好的留不住。全市95%以上的农村福利院管理服务人员普遍缺乏专业护理知识，均未取得相应职业资格证书。管理服务人员文化程度低，年龄偏大。全市290名农村福利院服务人员，平均年龄在54岁以上，以上问题影响到管理与服务的质量。

（三）集中供养率偏低。全市农村福利院集中供养率仅占21%。新的《湖北省农村五保供养条例》第三十三条农村五保供养标准按照上一年度当地农村居民人均消费支出确定，并不得低于80%。《条例》一改往年集中供养不低于农村人均消费支出的80%，分散供养不低于农村人均消费支出的60%的政策规定。集中供养与分散供养标准的统一后，因分散供养对象在家生活起居自由，可以种点菜、养点猪、鸡等。而在福利院且身体较好的对象认为供养标准一致了，在福利院里觉得管理不自在，这部分供养对象有要求离院的意愿，出现“院民倒流”现象。还有一部分“倒流”对象要求政府出资修缮其家乡的老旧房屋，给国家增加了负担。

（四）执法监督乏力。近年来，各级人大、政府加强了对农村五保供养政策落实情况的检查督查，但对有些被检查督查的地方政府执行五保供养法规、政策不到位的，督办落实不够到位。检查归检查，问题归问题，由于追责问责不到位，导致一些问题长期得不到解决。

四、对策与思考

党的十八大报告提出：加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点……解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展。党的十八大报告还提出：要健全社会福利制度，这是党的刚领性文件第一次党对完善社会福利制度提出了明确要求。农村五保对象是最困难的特殊群体，农村五保供养又是社会救助最重要的工作之一。让这部分群体“老有所养、住有所居、病有所医、老有所乐”，享受美满、温馨、幸福生活，是党的执政宗旨所追求的目标，是构建和谐社会、巩固党的执政基础、实现人人享有小康生活、共享改革发展成果的需要。为了进一步完善我市农村五保供养体系建设，坚持“以人为本”的科学发展观，认真抓好《农村五保供养工作条例》和《湖北省农村五保供养条例》等法规政策的落实。笔者作了如下思考：

（一）提高认识，广泛宣传。党中央、国务院和省委、省政府历来高度重视农村社会救助工作。五保供养对象是农村最困难的群体，解决好这部分人的生活问题，关系到党和政府在农村工作中的形象。民为邦本，本固邦宁。以人为本、执政为民是我们党执政理念。各级党委、政府和相关部门应充分认识做好农村五保供养工作的重要性，加强领导，认真研究解决新形势下农村五保供养工作面临的新情况、新问题。要广泛深入地开展《农村五保供养工作条例》、《湖北省农村五保供养条例》和《农村五保服务机构管理办法》等法规政策的宣传，形成全社会关心、支持农村五保供养工作的氛围。各级民政、财政、发展改革、编制、人社、土管、规划、房产、电力等部门要切实履行好自己的职责，进一步加大工作力度，全面提高农村五保供养工作水平。

（二）加大投入，完善设施。一是各地要统筹规划，积极支持农村福利院建设。各级政府和民政、财政、发展改革、编制、规划、土管、房产、电力等部门，要根据《国务院办公厅关于转发民政部等部门<关于加快实现社会福利社会化意见>的通知》要求，进一步加强农村社会福利事业（农村福利院）单位建设，推进农村福利院管理体制改革。要把农村福利院建设纳入当地经济社会发展总体规划，加快农村福利院建设和改造步伐，把农村福利院建设成，布局合理、功能设施完备、环境舒适优美、留的住五保对象的幸福乐园。二是加强内部管理，配备配齐合格的专兼职工作人员。依据《湖北省五保供养条例》第三十条供养服务机构应当因事、按需设岗，工作人员与供养对象比例不低于1:7，生活不能自理的供养对象超过30%的部分，工作人员按照1:3增配。三是提高工作人员工资福利待遇。县级财政足额预算农村五保供养资金和供养服务机构建设、管理资金。农村福利院是特殊困难群体性的社会福利机构，工作人员劳动强度大，院长既是管理者，又是服务工作者，特别是在赤壁、通城、崇阳、通山、咸安5个县（市、区），多数福利院供养对象中有很大一部分是失能半失能和痴、呆、傻、精神病对象。然而全市有很大一部分院长扎根福利院，每日每夜地辛劳付出、无私奉献，弘扬了民政人的“孺子牛”精神。像《洒向人间都是爱》——通城县沙堆镇农村福利院院长卢大华、《特别的爱给特殊的家》——崇阳县铜种乡农村福利院院长吴国正，2014年被市委宣传部授予咸宁市“十佳最美民政人”殊荣。因此，各级党委和政府要对他们高看一眼、厚爱一层。要真心实意地为他们排忧解难，按村书记现有待遇，解决好这部分院长的经济待遇，使他们安心工作。四是落实好农村福利院扶助政策。《湖北省五保供养条例》第三十二条省级人民政府对农村五保供养给予财政转移支付资金支持，并建立自然增长机制；对边远贫困地区农村五保供养加大财政补贴力度。各级福利彩票公益金地方留存部分，每年应当安排不低于15%的比例，用于支持供养服务机构建设和维护。但实际工作中除去年省级财政按农村五保对象人头拨付1000元/人/年补助金外，福利彩票公益金留存部分，用于支持供养服务机构建设和维护，这项法规政策落实得不到位。五是利用现有农村福利院散置资产，积极开展农村社会养老。目前，全市农村福利院有闲置床位2380张，平均每所农村福利院有闲置床位34.5张。一方面各乡（镇、办）要动员在乡特别是基本不能自理的五保老人实行集中供养；另一方面为在乡留守老人提供社会化养老服务。六是发动社会力量，支持五保供养工作。开展社会捐助活动，鼓励社会上爱心人士捐款捐物，支助农村福利院建设。

（三）完善制度，明确性质。以咸宁市市政府的名义出台《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》，将农村福利院的性质、管理责任主体以及五保供养资金和供养服务机构建设、管理资金纳入当地年度财政预算，实行专款专用。同时，建议省政府依照《事业单位登记管理条例》和《湖北省五保供养条例》，出台《关于进一步加强农村五保供养工作的通知》，切实解决好农村福利院工作人员编制和工资待遇等问题。明确农村福利院属于没有经济收入的公益类单位，为全额拨款或差额拨款的事业单位。县（市、区）民政部门明确农村福利院由乡（镇、办）人民政府负责管理，县级民政部门负责业务指导。每所福利院配备2-3名专职管理人员，服务人员可采取聘用的办法解决。启动岗位设置工作，明确院长为管理岗位、会计为技术岗位，定编定岗不定人，专编专用，由县（市、区）机构编制部门核定。其他服务人员根据工作需要，通过签订劳动合同采取“政府购买服务”的方式予以解决。建立健全岗位绩效考核机制，定岗定责。建立绩效工资制度，工资待遇与工作业绩挂钩。加强护理人才队伍建设，充实专业护理服务人员。

（四）强化监督，定期审计。各级人大、政府应加强对《五保供养工作条例》和《湖北省农村五保供养条例》执行情况的监督检查。对五保供养政策落实不到位的县、乡两级政府进行督促整改。整改不到位的，依据《湖北省行政问责（试行）办法》，建议当地或上一级纪检监察部门对相关县、乡级政府负责人实行追责问责。在人大执法检查、政府督查工作中，各级人大、政府应按照习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十六会议上的要求“各地各部门要下更大决心和气力抓好改革督查工作，既要督任务、督进度、督成效、也要察认识、察责任、察作风。”各级人大、政府在对《五保供养工作条例》、《湖北省农村五保供养条例》的检查督察时，应着力解决好一要精准检查督察。抓重点、抓热点、抓难点，抓好落而不实的整改督察。二要经常性常态化的检查督察。定期不定期检查督察，着力构建上下贯通的检查督察工作格局。三要问责检查督察。对县（市、区）政府和乡镇政府执行农村五保供养法规政策不力的，应将检查督察结果与实际管理和干部管理挂钩，强化问题导向和检查督察问责。以真检查督察、严检查督察、实检查督察在根本上解决各级政府和职能部门不作为、慢作为的问题。要加强对农村福利院财务审计工作。《湖北省农村五保供养条例》第三十七条，县级以上人民政府财政部门和审计机关应当加强对供养资金使用情况的监督管理和审计。从笔者掌握的情况看，这一规定执行的不够到位。有的县（市、区）乡镇存在财务管理把关不严，审计不及时或有缺位的问题。有的地方资金使用、财务管理不够规范。

（五）房财登记，防止流失。《农村五保供养工作条例》和《湖北省农村五保供养条例》均未制定农村福利院房产属国有资产并进行登记的款项，这是法律设计上的缺陷。实践表明，农村福利院建设资金，绝大部分来源于各级政府财政投资兴建的。依据《国有资产管理办法》和《行政事业单位国有资产管理办法》的有关规定，国家对行政事业资产的管理，坚持所有权和使用权相分离的原则，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。为此，对农村福利院进行产权登记十分必要，可以防止国有资产流失。类似的问题在我市有的县（市、区）发生过，有的乡（镇、办）政府为了招商引资的需要，随意将农村福利院整体出让给私营企业老板，或随意将农村福利院拆迁用作它用。