户籍制度改革，福利与权益的重构

9月19日，北京市正式出台《进一步推进户籍制度改革的实施意见》，取消农业户口与非农业户口的性质区分，统一为居民户口。截至目前，包括北京在内已经有30个省份出台户籍制度改革方案。实际上，早在2014年，国务院出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》就提出，中国将建立城乡统一的户口登记制度；而去年11月中央发布的“十三五”规划建议中，深化户籍制度改革成为关注重点；今年4月，国家发改委规划司司长徐林曾在新闻发布会上公开表态称，今年的首要任务是使所有的地方都能够出台具体落实国务院户籍制度改革的做法和政策。按照国家版的户籍改革意见，要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。在中国存在半个多世纪的城乡二元户籍制度即将被打破，户籍改革会带来怎样的影响、户籍背后所附着的福利与权益体系又将如何重构，这些都成为各方关注的话题。为此，我们采访了两位户籍制度专家——中国社科院农村发展研究所研究员李国祥和北京理工大学人文社会科学学院教授胡星斗，对户籍改革制度进行相关分析解读。

延续了半个多世纪的二元户籍制度导致城乡之间巨大的不平等，如今对这项制度的改革即将启动

二元户籍制度必须改革

三联生活周刊：在中国实行了半个多世纪的城乡二元户籍制度为什么会在现阶段被要求全面打破？

胡星斗：城乡二元户籍制度本身是计划经济和管控型社会的产物，中国发展市场经济以后，要求由市场对人力资源进行配置，使其能够自由流动，而户籍是将人固定在某个地方，户籍附着的各种利益只有在户口所在地才能够享受，这样一个制度与市场经济相对立，也与国家的人权保障事业相对立。

自由迁徙也是公民的基本权利。真正的自由迁徙是社会保障与之相伴，不仅仅是人能够从一个地方去到另外一个地方，他所享受的权益到了异地也能够享有。没有任何保障，就不是现代意义上的自由迁徙。无论是从市场经济的角度来看，还是从现代社会的角度来看，都必须保障自由迁徙的公民权利，因此，原有的二元户籍制度必须进行改革。

三联生活周刊：除了这两个原因，推进户籍制度改革是否跟中国劳动人口减少相关？因为原来二元制的户籍制度是保护城市就业者优先获得工作机会，而现在劳动力日益成为稀缺要素，因此对户籍制度改革的需求更加强烈。

胡星斗：这个观点是有道理的。现在的农民工虽然还有2亿多，但实际上在逐渐减少，剩余劳动力近于枯竭。由于城乡二元户籍制度的障碍，农民工在城市里得不到均等的公共服务，他们也无权获得最低生活保障。子女在居住地接受义务教育仍有困难，更不要说上高中和考大学，留守在农村老家也会出现各种问题。而农村生活状况逐步改善以后，很多农民就不太愿意外出打工，或者说只在农村老家周边的城市打工，剩余劳动力不流出的话可能就浪费了。虽然中国目前至少还有2亿多农村劳动力在外打工，但可能在未来几年或者最多10年，就接近刘易斯拐点了，剩余劳动力基本上没有了，所以现在必须进行户籍改革，赋予农民工城市居民的权利，并对他们进行职业技能等各方面培训，将农村的剩余劳动力转变成城市的产业工人。

三联生活周刊：户籍制度改革的呼声很高，但前些年好像有点“雷声大、雨点小”，近几年一些中小城市逐步放开户籍，但对于大城市，尤其是“北上广”这样的特大城市来说，推进户籍改革似乎并不容易。

胡星斗：户籍改革很难，一直在小步前进，有时候可能还会倒退。过去，各级地方领导对户籍改革其实并不热衷，或者说多少有些抵触情绪，曾经有个调查，市县领导有70%是反对户籍改革的。因为户籍改革会损害很多方面的利益，比如说教育领域，可能导致城里小学、中学不堪重负，还有医疗、低保、养老等一系列问题。过去户籍改革走得比较快的城市很多，像郑州、石家庄、宁波等，但经常遇到财政压力和既得利益群体的阻力，所以往往走回头路，比如郑州在很多年前户籍改革力度非常大，但后来又因为进城的人太多、财政压力太大，就停止了。

回溯户籍改革的过程，最开始是主张农民离土不离乡，就近工作、就近就业，小城镇的户籍基本放开，后来中小城市的户籍也逐渐松动，在当地有工作、有住房就可以加入户籍，但对于大城市，还有像北京、上海、广州、深圳这样的特大型城市，它的户籍控制仍然比较严，但一些一线城市也开始试行积分落户政策，这方面上海做得比较好，北京是比较晚出台的，北京在控制人口方面压力更大，积分落户的门槛应该也会更高。

三联生活周刊：提到控制人口规模，北京市出台的改革意见里提到了“户随人走”，这应该如何理解？

胡星斗：“户随人走”实际上是一种退出机制，政策的提出也是为了控制人口规模，北京现在是想方设法让更多的人退出，如果有人离开北京到其他城市工作生活，政府当然就希望他们能退出北京户口。但这个很难操作，主观上很少有人愿意放弃北京户口。除非到外地工作、缴税、购房生活，而缴税系统在全国透明公开，可以采取某种凭证或者劝导的办法让人退出北京的户籍，但现阶段是很难实施的，未来可能会制定相关的政策或者可行性办法。

户籍背后的权益重构

三联生活周刊：原本不同性质户口背后对应的是不同福利体系，牵扯到很多“隐形利益”，比如农业户口可以从集体土地中获得收益，而非农业户口可以享受到更好的教育、医疗资源等，取消农业和非农业户口后，牵涉的权益和福利体系会如何重构？地方政府要付出很高的财政成本，他们是否有动力来真正推进这项改革？

胡星斗：所有的改革最后都归结于收益与成本的核算，如果收益大于成本，就会努力去改革，如果收益小于成本，可能就不愿意推动改革，对于政府是这样，对于个人也一样。现在很多农民不愿意放弃农业户口，担心原本从土地上获得的收益被剥夺，尤其是涉及拆迁、旅游开发时。取消农业户口，统一登记为居民户口，不是要剥夺农民原有的土地收益，农民原本拥有的承包地和宅基地应该仍然归农民占用。鼓励农民进城的同时保留其在农村的权益，同时又提供包括养老、教育、医疗、住房在内的城市居民的待遇。但在中国城市化加速的情况下，强制占有农民土地的事情恐怕也会很多，或者借土地整理资金，剥夺农民的宅基地，这种情况需要警惕。但也不能一刀切，因为农村的确存在着大量的空闲土地，很多地方“空心村”的状况非常严重，壮年人基本都不在村里，他们有可能已经在县城里买了房子，却继续占有宅基地，农村破败的房子没有人居住，土地的利用率受到限制，土地资源被浪费，这种情况下也应当适当进行土地的重新规划和整理。

对于地方政府来说，其实能从户籍改革中获取收益，比如农村闲置土地资源的开发利用。但是，要安置这么多新市民，并且给予城市居民的同等待遇，会给地方政府带来不小的财政压力，尤其是近几年地方财政更加捉襟见肘，更加需要中央政府对地方政府户籍改革进行补贴，或者是进行纵向的财政转移支付，否则户籍改革要顺利推进并不容易。因此，我认为中央政府应当给予地方一定的财政支持，承担部分成本，帮助地方政府建立平等的公共服务体系。

李国祥：首先，户籍制度改革是国家的大战略，地方政府必须要执行；其次，地方政府也能够从户籍制度改革中获得利益。二元户籍制度改革之后，户口将仅仅是作为一种人口管理的手段，将来要跟它附着的权益剥离。即使农民的农业户口取消了，或者迁移到其他地方，但他们原本在农村享受的权益仍然保留，包括宅基地的使用权、集体土地的承包经营权、集体资产的收益分配权等等，农民享受的权利跟户口没有关系，该获得的土地收益还会获得，同时又能得到跟城市居民同等的待遇，那他们肯定会大胆地进城。客观地说，绝大部分年轻人还是喜欢城市生活的。另一方面，如果没有户口限制，推进城镇化肯定还要顺利得多。中央政府也谈到过城镇化的推进，对于吸引农民工比较多的地方，采取中央政府和地方政府成本分摊的方法，给一些政策支持。户籍制度改革推进顺利，农民进城，城市人口增加之后，包括建设用地指标等很多方面会给予相应的政策，地方政府也能够从中得到好处。

三联生活周刊：打破城乡二元户籍制度、统一为居民户口是为了实现公平，但农民同时享受到集体土地的收益和城市居民的教育、医疗等保障体系，这会不会造成一种新的不公平?

胡星斗：这的确是一个矛盾，假如能够真正保障农民获得城市居民的待遇，满足他们的工作生活要求，让他们的生活有保障，能够享受平等的公共服务体系，农村闲置的土地将来就可以逐渐重新规划利用，给予农民一定的安置和补偿费用。

李国祥：政府要为每一个居民提供平等的公共服务，户籍统一之后，社会保障当然也要统筹。但是你所说的问题目前并不突出，整体来说，现在农民的生活保障还是比较低的，未来这会不会成为一个新的公平问题，还有待于观察和实践。如果农民将来能够享受到比较好的社会保障，相关土地权益可以慢慢退出。改革是一个动力，解决了老问题可能又会带来新问题，未来的制度怎么设计得更完善，还是要在改革当中慢慢探索的。

户籍改革要循序渐进

三联生活周刊：很多地方虽然出台了户籍改革意见，但具体详细的实施方案很少，在实践中真正推进户籍改革，从哪方面作为切口比较容易推进呢？城市是否有足够的承载能力接纳这么多新市民？

李国祥：户籍改革是循序渐进的，不是一蹴而就的。地方政府可能会担心给农民和当地户籍人口提供同样的社保、医保、教育等公共服务，地方财政将不堪重负，但事实上，很多农民工已经在城市就业和纳税多年，只要户籍有序放开，短期内不会出现一大批农民突然涌入城市的状况。而根据我的观察，很多地方在推进户籍改革上都比较谨慎，因为很多农民不同意取消农业户口，怕政策有改变、他们自身的权益受到损害，可能会产生一些矛盾和纠纷，地方政府也担心影响社会稳定，特别是有一些历史遗留问题难以解决，比如说，有农民很早就离开农村到城市，户口也迁走了，但是他们在城市的生活状况也不太好，现在要把农业户口取消，权益与户口不挂钩，他就可能回到农村去主张自己的权益了，这种情况也是存在的。因此，推进改革也要先从试点做起，把群众基础好、利益分配关系比较顺利的地方作为突破口，之后再由它们来进行示范引导。

户籍制度改革要顺利推进，仅仅是地方财政实力充足还不够，比如北京市出台的这个政策，现在还没有实施细则，但它肯定不是一步到位的，会找到试点的突破口，理顺了之后形成示范效应，慢慢再铺开来，是这样一个工作方式。

三联生活周刊：如果城乡二元户籍制度改革能够顺利推进，会带来哪些影响？

李国祥：首先有利于中国的城镇化建设，从户籍的角度看，中国现在的城镇化比例是30%多，但是按照人口测算，城镇化的比例就占到60%，为什么出现这么大的差异？主要原因在于户籍制度不合理，打破城乡二元户籍、统一为居民户口对新型城镇化建设的推进非常有利。第二，户籍改革对农村经济和现代农业的发展也大有裨益。我们现在土地的租金价格过高，农业的规模经营很难实现，导致农产品价格高、在市场上缺乏竞争力。土地集中和规模经营是解决矛盾的方法，中国现代化的推进要求农业人口转移，二元户籍制度取消后，农业人口慢慢地实现有偿退出，农村的土地就可以集中起来进行规模经营，而农民享受城市居民的各项福利待遇，会进一步拉动消费和内需，促进经济的良性互动，对中国经济的可持续发展有积极意义，也能够促进社会公平和社会进步。

另外，很多城市户籍放开之后，自由迁徙得以实现，“户口跟人走”，最终也会形成相对均匀的城市和人口格局，控制特大城市和大城市人口规模，放开中小城市、小城镇，走这样的城镇化发展道路。

三联生活周刊：我们现在谈打破二元户籍制度，更多的是集中于农民进城，那城市居民能从这项改革中收获什么呢？

胡星斗：具体的政策细则还没有公布，但是我个人认为，改革户籍制度、实现自由迁徙，就要打破城乡之间的壁垒。目前城乡之间构筑了各种障碍，农村人到城市买房子现在逐渐放开，但城市人口不能去农村买房子，即使买也是小产权房，权利是不受保障的，城市居民也不能去经营和耕种农村的土地，这样一种人为的城乡隔离也导致城市的房价越来越高，农村越来越凋敝，如果城乡之间在制度上能够打通，允许城市居民到农村置业、创业，也能够带动农村的繁荣。但现在农村的土地只能由地方政府先征收为国有，然后企业或者机构才能投资利用，这样的制度实际上对城市和农村的发展都形成障碍，所以原本对城市居民的限制也应该放开。随着户籍制度改革的推进，土地制度的改革也要推进，农村的房地产交易也将逐步推开，进入市场，城里人也可以去农村买房置地。城乡之间的合理流动，无论是城里人，还是农村人，都能从中获益。

三联生活周刊：城乡二元户籍制度存在了半个多世纪，如何评价这项制度？

胡星斗：这肯定不是公平的制度，但客观上，二元户籍制度帮助在不到30年的时间里高速完成了资本原始积累和工业化，也使城市、农村处于相对稳定的社会环境。但负面效应同样明显，这项制度导致了中国城市化进程中的最大不公，改革开放至今，城乡差距不但没有缩小，反而进一步扩大，最关键的原因在于户籍制度基本上没有进行过像样的改革。市场经济制度要求迁徙自由，中国的户籍制度还是在通过人口登记区分不同的权利，这不是与市场经济相配套的人口管理制度。