钟鼎文：法国养老保险制度改革

法国是西方社会福利体系较为完善的国家，其养老保险制度相对德国、英国，曾呈现出起步晚、起点低和琐碎繁杂的阶段特征，然而经过近些年来的制度改革，法国养老保险体系取得了长足的发展。一战后一直到上世纪末是法国养老保险制度全面发展和完善的时期，覆盖包括农业、手工业者和自由职业者的全体公民的养老金制度基本形成。但随之而来的财政赤字迫使法国从上世纪末开始谨小慎微地收紧养老保险制度，提高退休年龄，降低给付标准。在近两百年来社会生产力发展和各种利益集团的博弈过程中，法国的养老保险制度形成了独特的经验。

建立全员覆盖但差别有序的养老保险制度。法国的养老保险制度就像针对不同社会阶层和产业形态而拼凑在一起的“拼图”，经过二战期间的改革，原本五花八门、琐碎繁杂的福利制度逐渐形成了由四大制度构成的基本养老制度格局：第一类是“普通制度”，覆盖所有包括工业、商业、服务业等私人部门的工薪阶层；第二类是“农业制度”，覆盖所有农业经营者和农业工资收入劳动者；第三类是“特殊制度”，主要覆盖公务员、职业军人、地方公共机构人员、法国铁路公司（国营）、电气煤气工作人员、矿工、海员等；第四类是 “自由职业制度”，覆盖所有自由职业者，如手工业者、企业家、自由工商户等。

虽然通过国家强制力保障施行的“四大制度”共同构成了一个全员覆盖的普惠型养老保险，但不同制度之间乃至同一制度下不同受益人群的额度却是差别有序的。这一方面由于养老保险制度本身具有一定自主选择权的弹性设计，另一方面是因为年龄、标准及缴费年限等个体差异。据笔者查阅，仅基本养老保险制度，就因年龄和享受金额不同形成了 130种保险标准，每种标准都意味着养老收益的不同。法国高度细分的养老保险政策促进了社会公正，另外因为它牵涉到社会各个细分阶层的具体利益，使得法国养老保险制度的每一步改革都必须充分考虑到相关利益群体的反应。

优化强制投保与自主选择的多层次保障结构。法国养老保险全员参与且差别有序的特征主要来源于多层次的保障结构。总体来看，基本上可以将其分为基础养老保险、补充养老保险和商业性养老保险三个层次。基本养老保险和补充养老保险是政府为保障老年人养老所需的强制性保险，这两部分都通过现收现付制（现收现付制是一种以横向平衡原则为依据，以同一时期正在工作的所有人的缴费，来支付现在保险收益人的开支的制度）的资金运作模式，由国家立法强制实施。目前，一般工商业雇员，基本养老保险的缴费率为 16%左右，其中雇员承担应保工资的6.55%再加所有工资的 0.1%，雇主承担雇员应保工资总额的 8.2%再加所有工资总额的1.6%。在缴费年限满40年时，可领取相当于本人工作期间工资最高的25年的月平均工资 50%左右的基本养老金，缴费年限不足则按相应比例扣减。法定的补充养老保险缴费率约为工资的 10%左右，由雇主、雇员分担，国家给予税前列支的优惠政策。这两部分相加，大约可实现 70%左右工资替代率的养老金。商业性养老保险实施基金积累制，通过个人自愿的选择加入，由各种互助保险和商业保险组成，缴费率根据利率逐年变动。政府在个人投保时提供税收减免，但退休后收入超过纳税标准的部分，仍要纳税。作为补充的商业性养老保险可以看作是“贝弗里奇模式”的推演。

缩减公共部门与私立部门的养老保险差距。社会公共福利政策的基本价值是公平与正义，法国的养老保险制度也不例外。因为历史和现实的原因，法国公共部门的从业人员享受了最优惠的养老保险政策。这种不平衡的格局在近年来的改革中逐步被扭转。从 1995年改革开始，政府就希望统一公私部门的养老保险制度，2003年改革统一了两者获取全额养老金的最低缴费年限，重新规定公私部门的养老金重估都与物价挂钩，2010年改革又规定推迟退休年龄的规定同等适用于公私部门（虽然在具体执行上有细微差别），除此之外，政府还决定在从2010年往后的十年内将公务员的养老保险缴费率从之前的 7.85% 提高到10.55%，这一比例与私立部门员工的缴费率持平。值得指出的是，2010年的改革还对社会弱势群体给予了特殊的政策倾斜，比如对于失业者免缴养老保险的时限由 4个季度增加到 6个季度，退休妇女在休产假获得的补贴也纳入养老金核算基数等。这些基于保障社会公平正义的制度设计体现了法国养老体系逐渐走向成熟，对我国从“双轨制”走向城乡一体化的养老保险改革具有很大的参考价值。

建立管理规范和监督严格的资金运作体系。法国养老保险的资金运作主要实行现收现付制。带有强制性的基金征收全国高度统一，集中管理。基金征收由“社会保险和家庭补助征收联合会”负责，在地方设立的具有私营性质的收费联盟则具体收缴。私营部门根据在企业注册时就记入统一的企业管理电子信息系统自觉申报缴费，并对雇员承担的部分负责代扣代缴。如不按时缴纳的联盟立刻发函督促，并处以每天1‰的滞纳金。法国基金征收的总收缴率高达98.5%，其中93%由企业自觉按时缴纳。在基金拨付上，由“社会保障中央基金管理局”（ACOSS）协调安排。每月各地征收联盟将征集到的保险费和财政拨款汇入社会保障中央基金管理局的专门账户。基金管理局根据需求实际，拨付到养老保险全国基金会的专门账户。再由养老保险基金会直接汇入每个投保人的银行个人账户上，基本上能够保证按时拨付（因实行现收现付制，当出现资金周转临时困难时，可向国家信托银行借款，但利率较高）。在基金管理上，由独立于国家之外的带有私营性质的公益部门养老保险全国基金会进行经营，实行收支两个机构、两条线管理，各司其职，互相监督和制约。基金会采取理事会的管理形式，工会和雇主委员会联合组成理事会共同管理。