美国养老金制度的基本经验及其对中国的启示

与世界上目前所存在的任何养老金制度都时常受到或多或少的批评一样，美国的养老金制度也并非尽如人意，时常受到来自国内方方面面的批评或质疑，其国内学术界的不同流派和不同政治势力也有进一步改革的不同思路。尽管如此，美国养老金制度的运行从总体上看是非常平稳的，而且其体制框架、组织过程都有突出特色。归纳起来，至少有以下几个方面的基本经验，能够给中国的养老金制度改革以重要的启示。

（一）政府保障与雇主保障、个人保障的有机结合。

美国的三支柱养老金体系是分别由政府、雇主和个人作为行为主体实施的。第一支柱强制计划的行为主体是政府，第二、三支柱的行为主体则分别是雇主和个人。这种制度背后的一个基本理念是：包括养老在内的社会保障不是政府保障，不能由政府包揽一切，而是政府、雇主和个人的共同责任。政府保障计划的基本职能是确保绝大多数老年人(以及部分遗属和残疾人)的基本生活。要想获得更高的保障水平，则必须依靠雇主和个人的进一步努力。从其实际运行结果看，美国基本上实现了这一目标。目前几乎所有的从业人员都参加了第一支柱，并且绝大多数人在达到退休年龄后都能够得到基本生活保障。在该计划实施初期的1935年，老年人口的贫困率为70％，而在2001年，则仅为11％。而且通过第二、三支柱，相当多的人可以在退休后获得更加丰厚的收入保障。

当然，美国的第二、三支柱养老金并非雇主和个人的完全自发行为，而是政府通过税收优惠政策所支持的计划。有效的政府宏观调控政策是其第二、三支柱养老金计划发展的重要基础。

由政府、雇主和个人共同进行养老责任分担的进一步意义在于，一方面避免了政府责任和负担过重以及由于负担过重可能导致的各种矛盾。比如当政府承担的养老压力过大时，可能的措施只能是增税或降低待遇，而增税或降低待遇水平都必然会对特定群体的既得

较之于美国的养老金制度，中国的养老金制度明显缺乏层次性。虽然改革以来一直强调要建立由政府组织的基本养老保险、企业(单位)补充养老保险以及个人储蓄养老保险组成的多层次保障体系，但至今仍几乎完全依赖政府组织的基本养老保险。其必然结果是企业(单位)和个人对政府保障计划的依赖过重。既无法调动企业(单位)和个人的积极性，也导致政府财政上的压力过大，使这种政府强制性的养老金计划难以；为继。近些年来，政府举办的企业养老保险已经连续数年出现当期收不抵支的情况，而且随老龄化的加剧，今后情况将更为困难。与此相关的另一突出问题是，因养老问题过分依赖政府强制性计划，所以保障标准难以降低，缴费率过高，使很多企业的劳动者难以进入制度化的基本保障体系。近年来扩大基本养老保障覆盖面的工作之所以难以顺利推进，这是最重要的原因。当然，其中还有养老金制度转轨过程中的旧体制遗留责任如何处理等具体问题的影响。所以，在未来改革过程中，必须根据中国的国情，通过有效的制度设计，鼓励建立由不同行为主体组织实施的多层次养老金体系。

（二）充分发挥市场功能。

社会保障制度的发展离不开政府，即使在市场经济条件下也是如此，因为市场不是万能的，市场不可能自动实现对居民的保障，所以必须依靠政府进行组织和推动。但问题在于，政府也不是万能的，如果摊子铺得过大，其行为同样存在失灵问题。因此，完全依靠政府直接组织和管理的社会保障制度(包括养老金制度)通常都会出现各种各样的问题。其中最突出的问题是管理成本较高而效率却普遍很低，而且容易导致社会成员对政府的过分依赖、政府面临的经济压力乃至政治和社会压力过大等问题。在这些方面，许多国家都有深刻的教训，中国也不例外。所以，如何解决养老金制度组织过程中的政府失灵问题也就成了一个必须面对和解决的问题。

在这一问题上，美国经验具有重要的启示：在政府发挥其应有作用的同时，应当充分利用市场机制和市场力量。

在美国三支柱养老金体系中，政府作用主要体现在两个大的方面：一是直接组织第一支柱；二是在第一支柱的基本保障之外，提供以税收制度为核心的政策空间，鼓励第二、三支柱养老金计划的发展，将第二、三支柱养老金计划的具体组织过程完全放开，即由雇主、雇员和民间基金经营机构通过市场竞争机制自行组织。这种市场竞争机制集中体现在两个层面。一是在养老金计划的拓展方面运用竞争机制。比如在雇主养老金计划中，表面看是雇主自愿行为，但从实际情况看，有越来越多的雇主向员工提供不同形式的养老制度安排，其中最重要的力量就是劳动力市场竞争机制。一个企业要想获得长期发展，就必须通过提供包括养老金等在内的员工福利来雇用高素质劳动力并尽可能保障其员工队伍的稳定，否则就要被淘汰。当然，市场竞争不仅对雇主形成了激励机制，对劳动者的激励作用也极为突出，促进了劳动力流动与人力资源开发。二是在养老金基金投资管理方面充分运用市场竞争机制。在美国，第二、三支柱养老金的投资运营是由充分竞争性的投资机构来完成的，养老金的所有者(包括机构和个人)具有完全自由的选择权利。这种充分的竞争机制迫使各个投资机构必须以各种方式降低成本，不断开发新的投资产品，全面提高投资效率和服务质量，否则就要被淘汰。市场竞争的结果是养老金的整体投资运营效率全面提高，不仅使养老金所有者普遍获益，也带来了整个经济的活跃。对政府来讲，由于不直接从事第二、三支柱养老金的组织管理，也就避免了政府管理过多特别是政府直接管理养老金投资可能带来的低效率，从而使政府面临的经济、政治和社会压力大幅度降低。

在中国未来的养老保障制度改革中，美国的上述经验值得认真借鉴。引入市场机制不仅是避免政府行为失效、降低政府风险和压力的需要，更重要的是可以将养老金制度与市场经济接轨。养老金制度也就不再是一种单纯的社会政策，而是能够成为一种重要的资源配置手段。从东欧、南美等许多国家养老金制度改革的情况看，在养老金制度的具体组织过程中充分引入市场机制，也已成为一种普遍的趋势。

（三）注重养老金投资管理。

在美国的三支柱养老金体系中，除第一支柱为现收现付外，第二、三支柱都是积累制的，而且所积累的资金数额相当大。至2001年，美国的全部养老金资产合计已经高达13万亿美元(包括第一支柱目前的积累)，约占美国全部金融资产的18％左右。面对数额如此巨大的养老金，不仅需要有高效率的投资管理机构、畅通的投资渠道和灵活丰富的投资方式(金融产品)，更需要有严格的投资管理体制，以防范风险，确保投资安全。在这方面，美国的经验也值得借鉴。

利益构成损害并可能导致社会矛盾。另一方面，责任分担也能够对个人以及企业形成激励机制，有利于经济效率的全面提高。

1.以竞争为基础。美国的养老金投资管理是充分竞争性的。在美国，目前仅可以经营养老金的资产管理公司就有五百多家，此外，商业银行、保险公司等也都可以经营养老金。这些机构中，绝大部分是营利性商业(私人)机构，还有少数民间非营利机构，如专门管理教师养老金的TIAA等。充分竞争是美国养老金投资管理的基本组织方式，也是保证投资效率、降低风险的最基本手段。竞争迫使各个投资机构必须以各种方式提高投资质量、降低成本和内部风险，包括形成完备的内部治理结构、有效的投资决策体制、缜密的投资策略和严格的内部风险控制措施。

2.对投资机构和行为有完备的外部监督机制，包括严格的政府监管和来自社会的监督。对投资机构和行为的监管首先来自于政府，政府监管的主要机构是美国证券交易委员会(SEC)。其对于投资机构和行为的监管极为严格。首先，对投资机构资质条件、基本组织方式及运营方式有明确而详细的法律规定。比如，要成立共同基金，必须有法定准备金；基金公司必须成立董事会而且必须有相当数量的独立董事；不同类型投资基金有明确的不同投资领域；投资决策与财产保管、信息记录以及基金证券的销售、日常买卖必须分开，等等。其次，严格监督投资机构的日常行为。投资机构的重大投资行为及基本资产和投资收益信息要定期报告，有些基本信息甚至每天都要报告。SEC的官员还经常对有关投资机构的行为、账目等进行抽查。再者，对违规行为有严厉的处罚措施，包括警告、罚款、吊销执照直至提起刑事诉讼。需要说明的是，SEC对养老金投资的监管是与对一般金融资产投资的监管是一致的。鉴于养老金的特殊性，除SEC的监管外，美国劳工部也对养老金投资进行监管，而且管理更为严格和仔细，并有权对违规行为进行处罚。