2016关于《中华人民共和国慈善法》的解读

《中华人民共和国慈善法》制定加速度推进

《中华人民共和国慈善法》草案由全国人大内务司法委员会起草后，在2015年10月下旬、12月下旬先后两次提请第十二届全国人大常委会第十七、十八次会议审议，并于2015年12月27日决定提交2016年3月召开的第十二届全国人民代表大会第四次会议审议，表明国家立法机关对该项立法不仅在超常规地加速度推进，而且将立法的位阶提升到全国人民代表大会审议通过，这在社会保障领域立法中没有先例，因此成为2015年度具有特殊意义的重大事件。

解读：

慈善事业是我国社会保障体系的有机组成部分，也是公众特别关注的领域。在经历10年的调研和由民政部门起草后，于2014年改由全国人大内务司法委员会负责起草法律草案。2015年10月30日，全国人大内务司法委员会向第十二届全国人大常委会第十七次会议正式提交了法律草案审议稿并做了说明，该次常委会初审后，于11月公开向全民征求意见，引起热议。2015年12月21日，全国人大法律委员会向第十二届全国人大常委会第十八次会议提交了修改后的二审稿，这次审议不仅继续听取了全国人大常委会委员会的修改意见，而且决定提交2016年3月召开的第十二届全国人大第四次会议审议通过。

概括起来，《慈善法》的立法具有如下几个特点：

1. 立法步伐快，立法层次高。

从2014年3月全国人大内务司法委员会负责起草法律草案到2015年10月提交全国人大常委会审议，只有一年多时间，且在2个月后由全国人大常委会进行二次审议，并决定在2016年3月交全国人大代表大会审议通过。这意味着一部社会保障领域的重要立法在国家立法机关从首审、再审到三审通过，只用了不到半年时间，这在历史上较为罕见;同时，将该法提交全国人民代表大会审议通过，无疑更加有利于推动慈善事业发展。

2.立法过程民主。

在全国人大内务司法委员会负责法律草案起草过程中，曾多次召开研讨会、征求意见会，广泛地征集了学界与业务界的意见，政府相关部门、学界、慈善组织等多方参与，仅在中国人民大学就召开了18次专题研讨会议。同时，民间参与立法的积极性空前高涨，包括北京大学、清华大学、北京师范大学等高校还曾提供了5个不同版本的法律草案供立法机关参考。全国人大常委会首次审议后又公开向全社会征求意见，并将历经2900多名全国人大代表的审议和全国政协委员意见的听取。此过程充分表明了慈善立法的民主立法精神，是值得肯定的立法取向。

3.立法理念开放、先进。

此次立法定位于慈善领域的基本法，其立法目的、对“慈善”和“慈善活动”的界定、广泛动员社会力量开展活动以及专章规定发展慈善事业的促进措施等都表明其鼓励、扶持和发展慈善事业的基本价值取向。第一条便明确立法的目的是“为了发展慈善事业，弘扬慈善文化，规范慈善行为，保护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等合法权益，促进社会进步……”;第三条依据“大慈善”含义对慈善活动做出界定，既与我国慈善活动的实践相结合，又与慈善事业的发展趋势与国际惯例一致;第五条、第三十三条以及第一百一十四条的规定旨在广泛动员社会力量积极开展慈善活动;第八章就促进措施专章规定更是突出了鼓励与促进的立法取向。同时，“无规矩不成方圆”，草案也对慈善行为的规范和慈善活动的监督管理做出了规定，以保障慈善事业健康发展。包括强化信息公开、加强慈善组织内部管理、规范慈善财产管理使用，建立集政府监管、行业自律和社会监督为一体的立体型监管体系，明确民政部门为慈善事业的主管部门，并对主管部门的监管职责、措施和履职程序进行了规定等。“鼓励、扶持、规范、发展”的立法理念具有开放性、前瞻性，有利于培育现阶段我国慈善事业发展的环境与要素、促进未来我国慈善事业的发展。仅此一点，已为兴善提供了良好的前提。

4.内容兼具阶段性与前瞻性。

我国慈善事业发展仍处在刚刚起步、大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾相互叠加的严峻挑战。因此，慈善立法既要从中国国情出发，反映现阶段的特点和实际需要，又要具有前瞻性，为推动慈善事业的持续发展留有空间。本次立法对这两者进行了较好的结合。以各界热议的慈善信托和税收优惠政策等内容为例：首先，慈善信托是当代慈善事业发展的一种基本运作模式。但自《信托法》出台15年来，公益信托因缺乏明确的管理部门和清晰的信托监察人规定等，实质上处于“无有效的法律可依”状态，依法成立的公益信托更寥寥无几。《慈善法(草案)》对慈善信托的规定旨在补充并激活《信托法》，有望平稳地使慈善信托进入实际的操作层面。其次，在西方国家，税收政策从来都是促进慈善事业发展的利器。但在我国，由于慈善税制还不完善，其对慈善事业的促进作用还有待发挥。因此，此次慈善立法不能回避对相关税收政策的规范。但从法理上说，《慈善法》又无法对税法进行调整，而且，根据中央深化改革的规定，目前涉及到财税体制的问题任何法律都不得介入，以给中央的财税制度改革留足空间。因此，《慈善法(草案)》能做的就是如何确保目前的慈善税收优惠政策在实践中真正实现公平、有序、便捷，而将税制结构和税率等问题留由以后修法完善。

5.强调可操作性和实践性。

与以往立法相比较，本次慈善立法尽可能地提高了可操作性，也尽可能的为慈善组织的发展留有空间。例如，立法过程中，许多人多次建议像慈善发达国家那样“去政府化”，放由社会力量和慈善市场自由竞争，进而形成自我约束、自我发展的机制，但从历史传统和目前我国慈善领域缺乏严格的行业自律、健康的第三方评估机制，以及社会舆论生态的多元性与复杂性等现实出发，参与立法者认为，现阶段最适合国情的慈善事业监管应当是在法律规范下，政府、行业和社会等多方有序参与的立体型监督体系，其中政府监管部门还要发挥重要作用，但立法要对政府监管部门赋权明责，使包括其在内的各方监管主体依法、规范、有序参与监管。同时，降低入门门槛、简化程序，减少政府的干预，而加强对慈善过程的监管。考虑到我国慈善事业还处在起步阶段，慈善组织本身在发展中也面临着各种各样的困难，《慈善法(草案)》主要规范一定规模和范围内的慈善组织与行为，对于社区、单位内部的慈善活动等原则上不进行干预，对于不开展公募、不申请减免税收或政府购买服务待遇的慈善组织适当放松管制，为慈善事业发展营造宽松的环境，以便充分调动社会各界参与慈善事业的积极性。《慈善法(草案)》还专章对慈善服务作了规定，这是因为，伴随社会的发展，直接提供款物的慈善方式相对式微，而提供各种服务的慈善项目和慈善组织越来越多，势必需要相对完善的法律规范为服务落地提供依据。此外，坊间热议的网络募捐等问题也都有实践性和可操作性方面的考虑，并非简单地理论、学术处理，或国外经验的抄搬。