劳动就业权利均等化与提升农民工地位关系研究

作者：中国社会科学院人口与劳动经济研究所 张展新

自2003年起， 中共中央提出 “逐步统一城乡劳动力市场”“形成城乡劳动者平等就业的制度”， 农民工新政策开始酝酿。一个重要工作是取消农民进城就业的限制性规定。2003年1月，国务院办公厅发出通知, 要求“各地区、 各有关部门要取消对企业使用农民工的行政审批， 取消对农民进城务工就业的职业工种限制”， 各行业和工种 “对农民工和城镇居民应一视同仁”。到2005年左右， 限制农民工就业的部门规章和地方法规相继废止。其中，最重要的是， 劳动和社会保障部于2005年2月废止《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》。 废除了这个暂行规定，针对农民工的歧视性行政行为就失去了法律和政策依据。

与此同时， 近年来， 劳动就业和相关保障的权利均等化改革取得了可喜成就。一方面， 就业市场化大幅度推进。 随着 《劳动合同法》的贯彻落实， 一个各类劳动者全体平等就业的格局已经初步形成，今后的主要任务是加强该法律和相关法律的实施。 但是，另一方面，就业市场化改革尚未完成。户口身份有时还会派生不平等的就业权利； 同时， 出现了一些新的劳动力市场分割现象，如滥用的劳务派遣工与正规就业的差别。 以上两种情形中，一些农民工可能卷入后一情形，就业市场化的进一步改革可能还会影响到农民工。

权利均等化对农民工的影响： 法律平等与事实平等

劳动就业和相关权利均等化改革是否可以有效改善农民工的就业、收入和保障状况， 提升他们的社会地位？

可以断言， 在均等化改革中，农民工的法律权利地位得到了显著提升。 原因很简单： 过去，农民工处于劳动就业权利和相关权利的底层； 而现在， 从法律制度上说， 权利等级已经破除，代之以平等的公民权利。 但是，法律权利的平等并非一定意味着事实上的平等；关键是法律权利的实现。 对于农民工而言，确切地说，取决于他们和其他劳动就业群体之间， 《劳动合同法》和 《社会保险法》 的实施程度是否存在较大的差别。 如果农民工在法律实施方面的相对劣势非常明显且长期持续， 那么有可能出现这样的情形： 新的法律权利没有显著提升他们在经济社会生活中的实际地位。 因此， 有必要考察在法律权利与实际平等之间，是否存在着强大的专门针对农民工的干扰因素。

下面， 笔者从制度、 操作、社会心理或实施的社会环境三个方面进行探讨。

首先， 需要考察现行户籍制度的直接影响。 到目前为止， 权利均等化改革是在不改变农民工户籍身份的前提下推进的。 如果户籍制度作为一套正式制度安排，本身包含了对农民工就业身份和相关权利的特别限定， 那么《劳动合同法》和 《社会保障法》定义的平等权利就受到冲击， 甚至形同虚设。但实际上， 户籍制度并不包括这样的内容。 户籍制度的主要功能是提供居民身份、维持公共秩序和控制城市人口，为政府有关部门提供居民信息是该制度的辅助功能。从上世纪80年代中期开始， 允许农民进城的人口管理政策陆续出台。 在此之前，农村劳动年龄人口不能到城市就业， 原因是当时有明文规定，城市只招收非农业户口的劳动者。 在就业市场化改革时期，农民可以脱离农业和农村， 到城市务工经商，这不是因为他们改变了户籍身份，或者说户籍制度有所改革，而是由于旧的城市劳动政策有了一定的调整和改革；此时， 农民工还不能平等就业，根源是城市政府部门依然利用“农业/非农业户口” 来区分劳动者， 限定农民工就业。 尽管如此，同过去相比， 此时户籍身份对劳动者的限制已经减少了。 到了2010年前后， 劳动就业和相关社会保险有了全新的 “游戏规则”， 制度安排已经与劳动者的户籍身份完全脱钩； 在这些方面，现存的户籍制度对农民工劳动就业权利均等化进程影响并不大。

其次， 要考察就业关联社会保险制度的某些规定对农民工参保的影响。目前， 基本养老保险和基本医疗保险依然是地方统筹的，农民工等流动就业人员参保面临跨地区转移接续的困难。 但从农民工流动的动向来看， 近年来， 就业和居住的稳定性在上升，省内流动和向家乡附近中小城市回流的迹象都在增强。 因此，受到社会保险地方统筹负面影响的农民工比例将逐渐缩小。从发展趋势来看， 地方统筹的负面影响力将不断减小。

第三， 需考察社会排斥对农民工就业的影响。 专门限制农民工城市就业的政策属于制度性歧视或排斥， 但这已经成为历史。从农民工自身来看， 农村教育质量不够高、 职业技能偏低、 城市工作经验和社会支持网络缺乏等，都可能影响他们在劳动力市场上的竞争力。 但是， 这些本身并不构成社会排斥。 社会排斥是指某些特殊社会群体遭受来自社会主流方面的歧视和污名化。 对农民工的社会排斥， 主要源于对农村人的偏见。 在中国， 在农村人口向城市迁移流动的过程中，城市人对他们的偏见早已有之。过去，他们遭受到非制度性社会排斥，其根源在于一整套城乡分割式的、由政府部门实施的正式制度和政策。 当正式制度变革之后，没有强烈文化背景的非制度性社会排斥已经失去了其制度基础， 不会原封不动地持续下去。一个明显的事实是， 从本世纪初到现在，在权利均等化改革大潮的推动下， “农民工” 这个称谓在大众意识中， 已经不再带有多少上世纪90年代特有的贬义性质。最近，有研究使用2013年全国抽样调查数据，考察流动人口的社会融入，发现相对于 “城———城”流动人口， “乡———城” 流动人口的经济整合和社会适应水平明显偏低，但这两大群体在心理认同水平上没有显著差异， 而文化习得水平反而更高一些。 这个观察如果可靠， 将是城乡身份偏见弱化的一个新证据。

根据上述讨论， 可以初步判定：破除旧的就业身份， 按照公民资格重新设定社会保险权利规则，这一制度变革的影响是实质性的。更进一步地说， 劳动就业和相关社会保障权利的均等化将明显促进农民工经济社会地位的提升。

权利均等化的障碍： 区域分割与身份分割

在劳动就业和相关保障方面，权利均等化改革取得了较大进展，农民工的经济社会地位因此得到明显改善； 但是， 进城农民工依然面临一些权利缺失问题。主要问题是： 第一， 农民工不能在流入地参加或享受非就业关联社会保障项目， 如最低生活保障和保障房； 第二， 农民工及其家属难以获取一些基本公共服务，最典型的例子是子女义务教育。这类问题， 通常被一些学者作为证据，来论证城乡分割的持续。但是，应当注意， 问题的性质已经发生了重大变化。 以前，农民工不能获得与城市居民平等的权利，是因为他们的农业户口身份；现在，不仅农民工遇到了上述权利缺失问题， 城市中的外来市民也是如此。 这是改革开放中产生的 “本地/外来” 分割与不平等，是区域分割在城市内部的反映。

区域分割的最初表现是限制外来农民工就业， 对本地劳动者实行就业保护。2000年以后，劳动力市场的地方保护政策日渐式微，同时地方政府需要负担起就业关联社会保险的地方统筹职责，中央政府一时没有出台转移接续的政策。这样， 造成了流动就业劳动者名义上可以参保， 但实际上困难重重的状况， 或者说制度设计与操作机制缺乏协调。这是社会保障区域分割的一种表现。 在 《社会保险法》 出台前后，政府出台了养老、 医疗保险跨地区转移政策；2014年，又推出职工基本养老保险与城乡居民养老保险之间的转移接续政策。总体上说，影响流动人口就业关联社会保险权益实现的操作性问题， 已经在很大程度上得到解决。 最近， 中央政府明确提出，要提升社会保险的统筹层次。 这将给包括农民工在内的流动就业劳动者带来更大的福音。

在非就业关联社会保障和地方性基本公共服务方面， 区域分割的问题依然比较严重。在制度设置上， 非就业关联社会保障项目通常明确定义了本地户口作为基本资质的规则。在基本公共服务领域， 限制流动人口的方式有制度设置的，有政策导向的， 也有相机决策式的。 例如， 关于农民工子女在流入地接受义务教育， 中央政府早就明确规定， 流入地政府要负起责任。 因此， 地方政府不可能明文规定限制农民工子女入学。 但是， 在实际操作中， 义务教育同等待遇面临种种困难， 在外来流动人口比重较高的城市尤为如此。 非就业关联社会保障和基本公共服务的区域分割或本地偏向， 在制度设置上派生了 “地方公民权”。 一个国家的公民权限定了社会福利向本国居民开放， 而没有国籍的跨国移民不能享受；本地户口类似于国家公民权，决定地方社会权利的资质和实现。

“地方公民权” 问题的后果是， 在流入地， 外来流动人口没有完整的城市社会成员资格。这依然带有身份分割的性质，造成新的歧视与不平等。 但应当看到， 与过去那种壁垒森严的城乡分割不同， 地方公民权问题的严重性是有限的， 趋于衰减的。 主要原因是： 第一，对于本地户口居民来说， 地方性社会权利具有普遍性和平等性。 第二， 外来人口的社会权利缺失状态不是确定的、 终身的， 他们返回家乡省份或城市居住时， 就能够在当地获得平等的社会权利。 第三， 在劳动力供给从过剩转向相对短缺、地方社会福利和公共物品的供给压力减轻的背景下， 地方政府对流动人口的态度可能发生转变， 制定更具适应性的政策措施来提供 “地方公民待遇”，以吸引经济和城市发展所需要的流动人口。 第四， 最重要的是， 通过实施 《居住证暂行条例》 等举措， 中央政府将以更强有力的姿态和方式推进基本公共服务均等化和社会保障制度的包容性。

对于进城农民工和城市间流动人口来说， 整体来看， 重要的和可期盼的不是短期内的户籍制度彻底改革， 也不是通过积分制来获得流入地户口， 而是渐进的社会权利均等化改革， 包括以居住证制度为核心的人口管理改革和增进包容性的社会保障深化改革。改革的终极目标是完整的公民权利和迁徙自由， 此时户籍制度将还原为初始意义上的居住管理。