社会治理模式转型： 从“管控型”到“善治型”“参与型”

作者：公共问题专家、上海学者 秦德君

提 要

习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。社会治理是一门科学。”作为一种文明主潮的现代社会治理，是一种公共治理、多元治理和民主治理。社会治理的本质，是多维的参与型治理结构的建立而非刚性的行政管理的强化。从“行政化管理”向“社会化治理”转型，从“传统型管理”向“现代型治理”转型，从“单一性它治”向“多维性自治”转型，是从管理向治理变革的主要内容，也是提升社会治理能力的核心要旨。

从我国现代化的战略布局看，十三五期间社会治理转型的重点是要从“管控型”的社会治理模式向“善治型”、“参与型”的社会治理模式转型。这是我国实现社会治理能力现代化建设的一条主线。

社会治理现代化是推进我国治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。社会治理现代化是一个国家社会体制规制和营运能力的集中体现。我国30多年改革开放后，经济建设取得了快速发展，成为超越日本仅次于美国的世界第二大经济体，但社会治理相仍有很长的路要走，行政化程度高，社会发育不健全，实际上已成为遏制中国现代化的一个屏障。

社会治理现代化是国家治理现代化的重要构成

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央从党和国家发展全局的高度，围绕创新社会治理，提出了一系列新观点新论断新要求。这些新思想，既与“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标相呼应，又与我国经济转轨、社会转型的新形势和人民群众的新期待相适应，是我们党社会建设理论和实践的新发展。

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“创新社会治理体制”的重大命题，要求“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。”所谓社会体制，是社会领域一系列制度安排的样式，即在特定的国家或地区内，社会的存在、运行和发展得以进行的机制和制度方式，这是国家治理体系现代化的重要构成。推进中国社会治理现代化，须从理念、方式、手段、渠道多方面寻求解决办法。

在我国，社会治理体制创新理念的形成是个历史性突破。社会治理和创新问题在20世纪90年代开始进入公众视野。2006年十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会建设若干重大问题的决定》，使“社会建设”成为中国现代化核心概念之一。总体看，中国社会建设的主线是小康社会、法治社会、和谐社会的演进路径。小康社会的价值核心在于夯实经济基础、提高国民收入，实现国民“体面的”生活目标；法治社会的价值核心，在于通过法律规制的科学安排促使社会良性运行；和谐社会的价值核心，在于以人为本，促进社会协调和可持续发展。“经济-政治-文化-生态-社会”五大治理格局的形成，特别是从“管制”到“管理”，再从“管理”到“治理”理念的形成，反映出社会建设的历史性进步。但是如何按照国家治理能力现代化的要求，切实推进社会治理的现代化，是十三五必须解决好的一项全局性问题。

正确处理政府和社会关系，强调“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”

相较于其他方面，我国社会治理整体上还有待加强，存在的转型的任务尤为突出。从我国现代化的战略布局看，十三五期间社会治理转型的重点是要从“管控型”的社会治理模式向“善治型”、“参与型”的社会治理模式转型。这是我国实现社会治理能力现代化建设的一条主线。

多年来，我国各地通过“管控型”模式建立起比较规整、统一的社会秩序，地方政府具有强健的社会组织能力和民众动员能力，对于推动社会建设起到了积极作用。但这种运用模式的弊病日益突出。政府成为一切社会事务的直接主体，行政行为成为解决一切社会问题必须的环节。没有行政力量的介入，任何社会事务都不可能得到有效解决。十八大提出“正确处理政府和社会关系”，强调“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”，就是要实现对这种社会管控方式的变革。这当中，要切实解决好体制与结构性问题。

一是“全能型”的行政管控。习惯于用行政手段管控社会，社会本身缺乏相对独立的发展空间。各级政府通过人事权的统一调配和社会事务的统一部署组织，构建起高度行政化的社会运行结构，抑制了社会发育的活力。这种行政管控模式具有一定效率，但从长远看，它不仅以高昂的行政成本为代价，更抑制了社会成长的节律和空间，营建起一种行政逻辑普遍化的刚性社会结构。

二是“单位制”的社会结构。总体上我国社会结构仍是分割式的“单位制”，社会成员限制于相对封闭的“单位”中，缺乏对社会事务的直接体验和参与。“单位身份”降低了社会流动的效率和社会参与，民众缺乏自我认同、自我管理、自我发展的动力机制，导致社会缺乏变革、创新不足，与现代公共生活的本质要求构成落差。

三是“街居式”的基层营运。我国各大城市通过行政化的“街道-社区”结构，驱动基层社会的运行。“街居式”体制作为“单位制”的联动补充和城市基层社会管理的普遍化营运方式，使人的“居民角色”得到固化而使“公民角色”相对孱弱。行政化的“街居参与”替代了公民主动参与，与现代化社会治理要求产生了结构性的错位。

推进社会治理模式现代化的路径与方法

经过改革开放以来30多年的基础性建设，我国社会治理已进入一个历史性变革阶段。要立足十三五发展全局对我国社会治理的现状作出客观诊断，并注重对社会治理作出通盘考虑，从更为本原的结构层次上推进创新，求证大面积解决社会治理能力短板问题之道，形成一套反映世界先进理念的社会治理体系和架构。十三五期间，我国推进社会治理现代化应遵循“循序渐进”的思想方法，注重从多维的路径上加快推进社会治理的转型和创新。

第一，从短板，到长线。社会治理应先聚焦整治各种突出的“短板”问题，在此基础上再推进到长线，着重从理念、组织、结构诸方面提升社会治理的内质。社会治理能力现代化要解决的是深层次的问题，如科学精神、人文理念、法治规制、营运方式、社会结构、组织体系等内容。

第二，从表层，到功能。社会治理要注重突破表层进入到功能结构的界面，如注重从构建性表层（专业性行业组织、功能性社会组织发展等）的创新，推进到社会发育的功能性建设。社会整体是以“平衡的状态”存在着的，任何部分的变化都会趋于实现新的平衡。社会系统中各个部分治理需“由表及里”，实现整体的功能优化提升。

第三，从器物，到规制。无论社会建设还是社会治理，都应从“器物型”的建设推进到“规制型”的建设，正如习近平总书记指出的：“加强和创新社会治理，关键在体制创新”。国家治理体系的特性在于：一是它是由不同子系统构成的整体治理系统；二是它具有“型构性”特点；三是它主要表现为国家治政模式、治政结构与治政程序，而规制和体制是其核心。在进一步完善基础设施建设的同时，要注重在制度和法律层面上形成突破，营建社会治理的新型框架，为实现中国现代化的协调共进，创造条件。

第四，从社区，到社会。从改革开放初期开展社区建设至今，我国社区建设曾出现过很多等创新模式，为今天推进社会治理打下了良好基础。但社会治理与社区建设有着本质区别，社区建设不能代替也代替不了社会治理。我国社会建设面临的任务，是要从区域性的社区建设推进到以“自治”、“共同体”为核心价值的社会整体治理。

第五，从管理，到治理。2014年两会期间，习近平总书记在参加上海代表团审议时指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。社会治理是一门科学。”作为一种文明主潮的现代社会治理，是一种公共治理、多元治理和民主治理。社会治理的本质，是多维的参与型治理结构的建立而非刚性的行政管理的强化。从“行政化管理”向“社会化治理”转型，从“传统型管理”向“现代型治理”转型，从“单一性它治”向“多维性自治”转型，是从管理向治理变革的主要内容，也是提升社会治理能力的核心要旨。

我国十三五确立的一个重要目标，是到2020年“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。这当中，包括了形成系统完备、科学规范、运行有效的社会治理制度体系。美英等国的“政社分离社会治理”模式、日本、新加坡等国的“政府引导型社会治理”模式、我国香港地区“半行政半自治型社会治理”模式，以及“全球城市”（Global city）诸多成功的社会治理方式，都应当进入我们视野，成为我们的借鉴。只有加快推进社会治理的探索和转型，并形成社会治理探索创新“百舸争流”的局面，这一战略目标才能得以实现。

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