社区治理现代化要解决好三个关键问题

社区是社会的基础与细胞单位，社区治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础所在，对于和谐社会建设有着极为重要的意义。目前苏州正致力于推进社区治理现代化工作，在体制机制以及法规建设方面积极探索。在苏州社区治理现代化进程中，有三个问题至关重要，决定着整个进程的科学性。

以社区类型为依据，实施分类推进

近些年来，随着社会建设的不断推进与城市化进程的快速发展，苏州社区类型发生较大的变化，情况日益复杂。从大的类型学角度划分，苏州目前有老城区社区、老新村社区、新型商品房社区、过渡型社区(由农村向城市转型的社区)、规划保留农村社区等几类社区。这些社区有着不同的特点，在社会治理中也面临着不同的难题。

从总体上讲，老城区社区与老新村社区的主要特点是历史较长、社会资本相对雄厚、弱势群体相对较多。新型商品房社区的主要特点是基础设施相对完善、居民社会地位较高、社会资本不足。过渡型社区的主要特点是“半熟人社会”，过渡特征明显。规划保留农村社区的主要特点是社会资本雄厚、社区稳定性较强等。

在社区治理中，老城区社区与老新村社区面临的主要难题是设施问题、失业与再就业问题、弱势群体较多等。新型商品房社区面临的主要难题是居民参与不足、居民对社区缺乏归属感等。过渡型社区面临的主要难题是历史遗留问题、社区服务薄弱、区容环境卫生问题、特定人群的失业问题以及居民适应空间问题等。部分规划保留农村社区面临的主要难题是经济发展相对滞后、如何妥善处理现代化与传统二者关系等。

基于社区类型的不同以及各自面临的主要难题，在社区治理现代化进程中，在做好“基本工作”与“基本服务”的基础上，还要依据社区类型的不同，有针对性地采取措施，实施分类推进。对于老城区社区与老新村社区，特别要注重注入整合资源;出台支持性政策扶持社区发展等。对于新型商品房社区，特别要注重通过“抓手”加强社会资本;加强社区业主委员会以及各种以利益、兴趣为导向的组织建设等。对于过渡型社区，特别要注重保持体制的稳定过渡;妥善处理历史遗留问题;加强社区服务;推进空间关怀等。对于规划保留的农村社区，特别要注重通过制度保障社区的发展;引导社区合理发展产业;为社区发展提供“外脑”等。

为了实施分类推进战略，还需出台有针对性的激励措施。我国目前已有城市探索社区治理现代化评估体系，如果苏州也要有这方面考虑的话，希望在一些标准化指标的基础上，还应根据社区类型不同，体现一定的指标差异性。

以居委会为核心，丰富社区治理组织载体

社区是居民生活的“共同体”，社区治理是居民的“自我组织”与“自我治理”。居民的“自我组织”与“自我治理”需要载体，在我国，法定的载体是居委会(村委会)，这是毋庸置疑的。然而，相对于社区治理现代化这一宏大工程，仅有居委会(村委会)载体是远远不够的，主要原因如下：首先，目前我国(包括苏州)城乡社区尺度普遍较大，而居委会(村委会)仅仅数人，还要应付诸多事务，难以最大化满足居民的各种需求。其次，在居委会(村委会)载体下，社区还难以满足实现直接民主。居民除了在“自我选举”环节实现了直接民主外，在“自我管理”“自我教育”“自我服务”等方面，都是间接民主。

正是居委会(村委会)载体存在着诸多不足，在社区治理中，一些新型组织载体涌现，逐步发挥了重要作用，如农村社区中的各种协会、城市社区中的业主委员会以及农村社区与城市社区中大量涌现的社区社会组织等。这些组织载体在满足居民需求、维护社区秩序、提供各类服务等方面，不可或缺。这些组织载体的出现，并不是取代居委会(村委会)的作用。居委会(村委会)是“全面性”的基层群众自治组织，奠定了社区治理的基本格局，是核心载体。其他载体是“特定性”的基层群众自治组织，对居委会(村委会)形成了“补充”，弥补了居委会(村委会)的作用“空白”，其与居委会(村委会)相互依托与相辅相成，在社区治理现代化中，共同发挥着重要作用。

对于这些新型组织载体，首先应积极扶持。比如政府与枢纽型社会组织可以通过开设领袖培育能力工作坊、举办领袖能力专题讲座等形式，培育这些组织的领袖能力;通过开展专业辅导、组织参访交流活动、举办项目大赛等形式，规范这些组织的运作;通过举办专题讲座、开展实务督导、进行项目辅导等形式，强化这些组织的获取资源能力。其次要形成与居委会(村委会)联动的态势。要通过科学的规章，合理划分新型组织载体与居委会(村委会)之间的界限;通过合理的体制机制，促进新型组织载体与居委会(村委会)之间的互动与耦合。

以问题为导向，进一步深化“政社互动”

社区治理现代化的基础在于社区职能的科学化。只有明晰政府与基层群众自治组织的权责边界，减轻基层群众自治组织的行政负担，减负后的基层群众自治组织才能有更多的精力服务社区居民，社区治理现代化才能有所保障。为了推进社区职能科学化，苏州自2012年起全面实施“政社互动”。尽管各“板块”推进重点不同，但核心内容是制订《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》“两份清单”，厘清政府和群众自治组织的职责分工，为社区减负。“政社互动”在苏州取得了明显的效果，大大释放了社区的活力，提高了社区治理的效率。

但是苏州的“政社互动”也存在着种种问题。其一，一些理论问题还有待厘清。例如“社”具体指的是什么，还比较含糊。如果“社”指的是基层群众自治组织，那么其作为一个互动主体，既没有法人资格，也没有实际的财权，在这种情况下，“究竟怎样代表”则是一个必须解决的难题。其二，相关规定仍需进一步细化。如除“两份清单”以外的任务需要基层群众自治组织来承担，则必须进行政府购买，但事实上，怎么购买?政府购买标准是什么?这些问题都需要进一步细化。其三，体制的惯性影响。由于长时间的“政社不分”，体制的“痼习”不是短时间内能够肃清，有着极强的“路径依赖”。由于惯性，部分政府部门会“心安理得”地继续让基层群众自治组织承担“分外”的工作，而不是“费随事转”。而基层群众自治组织也会认为这一切是“理所应当”的，缺乏博弈意识。这就造成了“政”对“社”有动，但是“社”对“政”“没有动”或者“很少动”的尴尬局面。其四，居民参与乏力。“政社互动”不只是基层群众自治组织与政府的事情，更是广大社区居民的事情，基层群众自治组织只是居民的“代表者”，而不是“代替者”，“政社互动”的很多环节离不开居民的参与。但是目前在苏州，居民参与“政社互动”的积极性还有待提高。

为了更好地推动社区治理现代化，我们需要以问题为导向，进一步深化“政社互动”，例如需要理清相关理论问题;进一步细化相关责权;加强制度保障;进一步完善双向考核机制;建立“社区准入机制”;提高居民的参与意识等。

宋言奇:

中国社会科学院博士、博士后。苏州大学社会学院教授、教育部人文社科重点研究基地苏州大学中国特色城镇化研究中心副主任。著有著作4本。发表论文130余篇。江苏“青蓝工程”中青年学术带头人。

观点

●实施分类推进战略，希望在一些标准化指标的基础上，还应根据社区类型不同，体现一定的指标差异性。

●要通过科学的规章，合理划分新型组织载体与居委会(村委会)之间的界限。

●以问题为导向，进一步深化“政社互动”，例如需要理清相关理论问题;进一步细化相关责权;加强制度保障;进一步完善双向考核机制;建立“社区准入机制”;提高居民的参与意识等。