新常态下民生和社会治理的新特征

作者：杨英杰

随着中国经济进入新常态，民生和社会治理逐渐展现了新特征，也提出了新要求。经济新常态下，民生和社会治理不仅仅是转方式调结构进而实现中国经济社会可持续发展的必然要求，同时也是实现中国经济社会可持续发展的根本动力，必须要更加清醒地认知政府在改善民生中的新定位，更加清醒地认知经济发展与民生之间的新关系，努力实现社会治理的新创造。

在民生改善中实现政府新定位

当前，“改善民生”已成为我国国家治理的核心任务之一。这其中涉及政府职能从经济建设型向以公共服务为中心、以公共服务均等化为路径的公共服务型转变的问题。

以建设“法治政府”为基础，以“简政放权”为突破口，政府职能逐步从经济建设型向公共服务型转变。处理好政府和市场的关系，不失时机地推进政府职能转变，是党的十八大的明确要求，也是新一届政府的庄严承诺。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

建设法治政府和服务型政府成为推动政府职能转变的重要着力点。政府实施经济社会治理要有“三张清单”—政府要拿出“权力清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”;给出“负面清单”，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”;理出“责任清单”，明确政府该怎么管市场，做到“法定责任必须为”。

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出了推进五个“法定化”，即政府的组织、职能、权限、程序、责任的法定化。权限法定即法治政府首要的是对行政权力的规范，划定一个边界，给行政权力打造一个法律制度的笼子。责任法定即政府的责任要通过法律的形式固定下来。

着力加强“法治政府”建设的同时，以“简政放权”为其核心要义的政府职能转变正如火如荼，并取得了令人振奋的成效。

2014年，国务院各部门全年取消和下放246项行政审批事项，取消评比达标表彰项目29项、职业资格许可和认定事项149项，再次修订投资项目核准目录，大幅缩减核准范围。着力改革商事制度，新登记注册市场主体达到1293万户，其中新登记注册企业增长45.9%，形成新的创业热潮。“草根创业”“大众创业”在中华大地蓬勃出现，经济增速放缓，新增就业不降反增，显示了改革的巨大威力和市场的无限潜力。

以公共服务均等化为理念，以重大民生工程为抓手，充分发挥政府“看得见的手”的作用。各级政府在就业、社保、教育、医疗、住房等领域重点实施一批重大民生工程，在通过公共服务均等化扩大内需拉动经济增长的同时，不断增进人民福祉，使城乡居民更好地共享改革发展成果。

民生之本乃就业。通过实施就业优先战略和更加积极的就业政策，推动实现更高质量的就业。通过财政税收政策优惠大力发展非公有制经济和第三产业，广开就业门路吸纳劳动力就业。通过完善劳动力市场机制，改革户籍制度，促进城乡劳动力合理有序流动。2014年7月，《关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布，户改破冰。目前全国多个省区市探索建立了城乡统一的户口登记制度，初步为农业人口落户城镇开辟了通道，在实施城镇化战略过程中提高就业率。

社保方面，截至2012年年底，新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险取得了制度覆盖全国的历史性突破。《城乡养老保险制度衔接暂行办法》已于2014年7月1日正式施行，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。

教育方面，一系列教育改革措施从人民群众反映强烈、制约教育事业科学发展的热点难点问题出发，力争实现“让每个孩子都能成才”。全国各地进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的政策陆续出台;电子学籍系统建立，一人一号，终生不变;研究生教育深入改革，将推进学术学位和专业学位硕士研究生分类考试，“面向贫困地区定向招生专项计划”的改革举措，《关于建立健全中小学师德建设长效机制的意见》《义务教育学校校长专业标准(试行)》等一系列规章制度的实施……十八大《报告》中提出的“努力办好人民满意的教育”正一步步推进落实。

健全全民医保体系是党的十八大提出的明确任务。目前，我国初步建立了以职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、城乡医疗救助制度四项基本医疗保障制度为主体，城乡居民大病保险、公务员医疗补助、大额医疗费用补助、企业补充医疗保险、商业医疗保险、社会慈善救助等其他保障形式为补充的医疗保障体系。新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险财政补助标准由年人均280元提高到320元。

保障房建设方面也取得了明显的成就。特别是国家将各类棚户区改造作为城镇保障性安居工程的重要组成部分，大规模推进城市、国有工矿、国有林区(林场)、国有垦区(农场)等各类棚户区改造。通过廉租房、公租房、棚户区改造安置房等实物或补贴方式，目前我国城镇低保家庭住房已基本实现应保尽保。

在经济发展中确立民生新地位

党的十八大报告明确提出：“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。”报告还指出：“实现发展成果由人民共享，必须深化收入分配制度改革，努力实现居民收入增长和经济发展同步，劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高居民收入在国民收入中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。”

经济新常态的一个重要特征是经济增长动力更多来源于内需的扩大。扩大内需的基础是提高城乡居民收入，同时要加大收入分配调节力度，提高居民消费能力，增加居民消费需求。

增量入手，加大收入初次分配的调节力度，逐步提高居民初次分配收入占国民总收入比重。在实施积极就业措施增加居民收入的同时，通过完善以最低工资和“三条指导线”为主的工资宏观调控体系，进一步发挥工资指导线、劳动力市场工资指导价位和行业人工成本信息的调节作用，许多省区市已基本实现最低工资标准的一年一调，最低工资水平占社会平均工资的比重逐步提高。

通过完善工资集体协商制度，以职工工资、工作时间以及劳动定额、计件单价等劳动标准为重点的行业性、区域性工资集体协商制度逐步推开，有中国特色的职工民主参与企业工资分配决策机制逐步建立。

国有企业高管薪酬管理逐步加强，部分过高收入行业的国有及国有控股企业，严格实行企业工资总额和工资水平双重调控政策，逐步缩小行业工资收入差距。

通过加快发展多层次资本市场，多渠道增加居民财产性收入。上市公司分红制度逐步落实，投资者特别是中小投资者合法权益保护机制得到加强;利率市场化改革稳步推进，存贷款利率浮动范围适度扩大，存款保险制度初步确立，存款人权益保障措施更加完善;国有资产管理体制改革深化，有条件的企业员工持股计划已开始实施。

对农村居民来说，土地是其财产性收入的最重要来源。因此，加快推进农村土地制度改革，依法加强对农村居民财产权的保护是当务之急。2014年年末，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，进一步保障农民土地权益，增加农村居民财产性收入。目前，在政府的积极引导下，通过农村土地流转，农村富余劳动力向二、三产业转移，从事工业、建筑、服务等行业，拓宽了农民就业渠道，开辟了农民收入新来源。一方面农户通过流转土地获得稳定的租金收入，另一方面龙头企业和种植养殖大户又为农民提供了更多的就业机会。

存量入手，加大再次分配调节力度，逐步缩小行业、城乡、区域间收入差距。党的十八大以来，以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制在逐步缩小收入差距，营造和谐社会方面发挥了巨大作用。

调整就业税收优惠政策。新税收优惠政策重点针对个体经营，意在积极扶持个人自主创业。政策对象由下岗失业人员和城镇少数特困群体扩大到纳入就业失业登记管理体系的全部人员，下岗失业人员、高校毕业生、农民工、就业困难人员以及零就业家庭、享受城市居民最低生活保障家庭劳动年龄内的登记失业人员等就业重点群体都可涵盖在内，体现了政策的普惠性。

减轻小型微利企业税收负担。2010—2011年，对年应纳税所得额低于3万元(含)的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。为进一步支持小型微利企业发展，2012年—2015年，对年应纳税所得额低于6万元(含)的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。

实施营业税改征增值税试点。自2012年1月1日起，在上海地区的交通运输业、部分现代服务业等生产性服务业开展营业税改征增值税试点。根据改革后试点行业总体税负不增加或略有下降的原则，在现行增值税17%标准税率和13%低税率基础上，新增11%和6%两档低税率。随着营改增试点不断扩大，企业活力增加，形成新的增长点，就业不断扩大，居民收入有效增加。

在社会保障方面，财政支出结构持续优化，财政资金用于促进就业、社会保障、教育、公共医疗卫生、保障性住房等民生领域的投入力度不断加大，对农民、城镇困难群体、贫困地区贫困人口的直接补助水平逐年增加。社会救助和社会福利体系建设不断加快。城乡居民最低生活保障标准动态调整机制进一步健全，低保标准和补助水平逐步提高，覆盖范围不断扩大。城乡困难群体的专项救助力度不断加大，临时救助机制逐步健全，以扶老、助残、救孤、济困为重点，社会福利保障范围逐步拓宽。

转移支付增长机制不断完善。按照中共中央、国务院统一部署和要求，除加大均衡性转移支付力度、建立和完善县级基本财力保障机制以及其他一些专项民生政策倾斜等“一揽子”措施外，中央财政还专门设立了相关转移支付资金，不断加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度。2014年2月底，我国第一部统筹最低生活保障、特困人员供养、就业救助、临时救助等八项社会救助制度的行政法规—《社会救助暂行办法》出台。《办法》的出台进一步完善了“托底线、救急难、可持续”的社会救助制度，形成保障困难群众基本生活的安全网。

在社会治理中构建体制新形态

党的十八大强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。十八届三中全会直接提出“创新社会治理体制”，并指出要“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，对创新社会治理提出了明确要求。十八届四中全会提出“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设”，强调社会治理体制创新的法治保障。

改进社会治理方式，激发社会组织活力，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。加快实施政社分开，支持和发展社会组织，推进社会组织依法自治，将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担。按照十八届三中全会《决定》精神，加大政府购买服务，鼓励社会力量参与公共服务，为社会提供多样化服务，更好满足人民需求。2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》公布，一方面改革社会组织登记管理体制，调整了社会组织准入“门槛”，随后民政部受理全国性社会组织直接登记数量成倍上升;另一方面，强调要公平对待社会力量，加大政府购买服务力度。2013年9月底，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对外公布，这让各地推广政府购买企业和社会组织服务更加有章可循。各地纷纷出台“政府向社会组织购买服务暂行办法”以及“政府购买社会组织服务目录”，更好地激发社会活力，鼓励社会组织参与社会治理。可以预期的是，随着政府职能转变的深化，相信未来会有更多政府购买服务事项，交给具备条件、信誉良好的企业和社会组织，为民间资本进入公共服务领域创造空间。

社会治理意味着由“政府负责”的一元化管理变成“社会各方面参与”的多元合作共治，各级政府积极顺应社会发展趋势，正在从防范、控制型管理理念，向人性化、服务型转变;从政府“大包大揽”，向注重运用社会多方资源、形成社会合力转变;从以强制性行政手段为主，向重视运用经济、行政、科技等多种手段综合施策转变。打造综合社会服务管理平台，培育综合性社会组织，构建矛盾纠纷“大调解”工作体系，利用互联网、微博、微信搭建民意沟通新渠道……一大批服务群众、突出实效的经验成果不断涌现。目前，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制正在进一步形成。

创新有效预防和化解社会矛盾体制。逐步建立并完善以保障民生为导向的社会矛盾化解机制。党的十八大提出，加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。十八届三中全会《决定》指出，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益。各类社会矛盾的产生无不与群众利益相关，社会矛盾化解机制的建立及有效运转，必须以保障民生为前提。各级党委政府从百姓最关心、最直接、最现实的问题改起，统筹经济社会发展，加快推进社会体制改革，打牢民生基础。比如建立统一的城乡居民养老保险制度，逐步完善职工和城乡居民制度转移接续的工作流程和政策衔接;多个省区市探索建立了城乡统一的户口登记制度、城乡居民大病保险制度、异地高考方案等。各级党委政府积极统筹经济社会、城乡区域发展，加大民生投入，改革制约社会发展的体制机制取得了实效。

逐步健全重大决策社会稳定风险评估机制。所谓重大决策，就是凡是直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易影响社会稳定的决策事项，包括涉及征地拆迁、农民负担、国有企业改制、环境影响、社会保障、公益事业等方面的重大工程建设项目，重大政策制定以及其他对社会稳定有较大影响的决策事项。要围绕合法性、合理性、可行性、可控性进行社会稳定风险评估。

公共安全体系逐步健全，有效防范社会风险。党的十八届三中全会提出“完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度”，之后配套政策陆续出炉。部分省市区已从2014年起建立最严格的覆盖全过程的食药监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。