完善城乡社会养老保障监管的若干建议

作者：马晓黎 王济萍

简政放权改革，对政府的监管能力提出了更高的要求。加强监管，有利于加快发展养老服务业，满足群众对养老的巨大需求，推动我国经济转型升级。当前，我国养老服务业发展较快，但根子浅、底子薄，监管环节暴露出一些不足。具体来讲，目前我国城乡社会养老服务业监管工作存在的突出问题主要包括：养老服务管理缺乏统一法律规定和行业标准；养老服务管理体制未理顺；监管治理机制不健全，监管手段落后，管理方式粗放等。加强和完善城乡社会养老保障监管，需要用发展的眼光、改革的思路和创新的精神去破解工作难点，必须整合政府、市场和社会的相关力量，发挥政府监管、相关行业和社会监督三个积极性，逐步形成制度完善、机制健全的社会养老保障体系。

一、强化政府监管职能

1.完善政策法规体系，健全养老服务的准入、退出、监管制度。法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，完善的政策法规是社会化养老服务体系得以良性发展的制度保障。各级政府部门应首先梳理已有的养老保障服务方面的政策法规，使之与修订后的《中华人民共和国老年人权益保障法》、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》相协调。同时，根据社会养老服务快速发展的趋势，尽快研究制定或修改完善目前几种主要养老方式的管理办法使政府对城乡社会养老服务的监管有法可依。还应健全养老服务的准入、退出、监管制度，如养老服务人员资格认证制度、养老服务产业的等级审核制度、养老服务产业的准入标准和退出机制等等。由于养老服务涉及部门较多，在法规和政策制定过程中，既要与宪法、法律、国务院法规等上位法不相抵触，又要尽最大可能符合各地实际，制定系统的、全面的政策法规体系。

2.建立和完善养老服务行业管理标准体系。标准化水平是衡量一个行业服务产品技术水平和管理水平的尺度。标准化建设是推进我国养老服务业发展非常重要的基础工程。充当”掌舵人” 角色的政府职能部门，可以通过制定管理标准和工作标准对服务实现全过程的有效控制，以保证社会公共服务产品的可信度。养老服务管理需要多方面的行业标准体系，包括设施标准、服务标准、价格标准，以及与之相配套的严密的行业管理与认证体系。国外养老服务业发展的经验表明，制定严谨、科学、系统的养老服务业标准体系，是养老服务能够得到规范发展的基础。美国养老服务机构连洗碗都建立有规范标准就是典型证明。我国养老服务行业还缺乏标准意识，标准太少，标准制定的周期过长，标准往往是政府文件，与行业的需求脱节。应改进我国养老服务的标准化建设系统，以政府为主导，联合质检部门、吸收养老服务机构三方共同参与养老服务行业的标准与规范的设定工作。对居家养老、包户服务、日间照料、紧急援助和社区服务、机构服务等养老服务形式分别制定相关的制度和标准，制定养老服务机构星级评定标准和服务管理规范，建立健全养老服务评估评审制度，确保养老服务管理规范化。通过建立标准化管理体系，实施全过程的有效管理和监控，可以确保养老服务的质量，确保老年人、机构、政府等”三方”基本利益；可以逐步规范养老服务市场，实现政府职能转化，完善政府对养老服务市场的宏观调控，提高行业管理整体水平和服务水平，从而达到切实保障老年人的生命安全和健康的目的。

发展养老服务业，要高度重视规范管理，不能走先发展后规范、先发展后治理的老路子，必须先规范，先立规矩后发展，使各种形式的养老服务走上健康发展的道路。比如济南市历下区在构建“6+1”居家养老模式的过程中，区民政局制定统一的服务标准，约定了家政公司、家政服务员的职责和纪律，公布监督电话，街道社区成立养老服务质监小组，建立起环环相扣、层层监督的制约机制，并将服务质量的考核与政府划拨的养老服务补贴挂钩，从制度源头上确保了服务质量。

3.加强和改进事中和事后管理，建立健全日常监管和年度检查相结合的长效管理机制。各级民政部门作为养老服务工作的主管部门，必须改革养老机构的管理方式，将日常监管和年度检查相结合，实现养老机构管理的规范化。强化监管和以往的审批是不一样的。审批是等公众上门，监管则是要走出去，深入基层，发现问题；审批的监管主要依靠年审，现在更要强调日常监督，强调事中和事后管理。政府不能只是满足于发文件、制定政策，还要切实抓好文件的落实，习近平总书记讲“一分部署，九分落实”，有了管理的制度，就要狠抓制度的落实，发现问题要限期整改。政府民政部门要创新监管方式，在严格实施准入考核和年检考评制度的同时，把对养老机构的持续性与常态性的监管列入日常工作，经常性地对各种养老机构（居家养老、农村敬老院、幸福院、社会办老年公寓）的设施建设、护理康复、经费使用、人员配置、服务达标等方面进行监督检查，形成长效管理机制。

应重点完善养老服务队伍资质管理。根据国家关于医疗护理、生活护理等护理工作人员的职业分类和职业标准，做好护工、家政服务、养老护理员等职业（工种）的职业培训和鉴定，明确老年护理行业的职业发展路径，加快养老服务人才队伍建设。根据老年群体对于医疗服务的特殊需求，开展养老护理员（医疗照护）专项能力的培训和鉴定，提升从业人员的为老服务能力。

同时，要加强养老设施的分类管理和监管。根据养老机构不同的举办主体和服务提供能力，对服务收费进行跟踪管理，对政府投资开办的养老机构基本养老服务收费实行政府定价，对非营利普惠性养老机构基本养老服务收费实行指导价。建立养老机构及涉老设施监管信息披露制度，对其服务质量、运营及政府补贴资金使用情况定期开展监督检查建立养老机构监管信息披露制度，对机构服务质量和运营情况定期开展监督检查，对服务质量差、群众反映强烈、违规运营的养老机构，要责令限期整改。对现有养老机构要实行能力提升计划，对不达标的养老机构，要抓整改、抓规范、抓提升。

4.进一步发挥政府监管的合力。社会养老服务是一项系统工程，涉及多个政府部门，有必要建立社会养老服务体系建设联席会议制度，督促检查各项目标任务完成情况，及时研究解决养老服务监管中发现的重大问题和存在的突出困难，有针对性地研究解决办法，形成工作合力。民政部门作为非营利性社会养老机构的主管部门当然是监管的主体，其它部门，如财政、审计、物价、工商、公安、卫生等与养老服务有关的部门要依照职责分工对养老服务业实施监督管理。财政、审计部门应加强对政府养老扶持资金使用的监督检查；工商部门应加强对营利性社会办养老福利机构运营服务的监督检查；公安部门应加强对社会养老福利机构消防和内部治安的监督检查；物价部门应加强对社会养老福利机构价格和收费的监督检查；卫生部门应加强对社会养老福利机构及其设立的医疗机构（含康复医疗机构）的监督检查。同时，可以通过联合执法的方式，加强对养老服务机构的监督检查。尤其要加大对养老机构饮食卫生、消防安全和疾病预防等的监管力度，加强对养老从业人员的安全教育、养老服务场所的安全检查，消除各类安全隐患。要严禁以办养老服务机构的名义从事房地产开发，严禁改变机构的养老服务性质（利用养老机构的房屋、场地、设施开展与养老服务宗旨无关的活动），严禁以举办养老机构为名骗取政府补贴资金，确保养老服务资源为广大老年人服务。对擅自改变养老机构性质用途，存在虚报冒领及挤占、挪用、骗取财政资金的违法行为，由民政部门会同财政部门收回补助资金，并按照有关规定给予处罚，构成犯罪的，应依法追究其刑事责任。

二、成立行业协会、完善行业自律

1.组建养老服务行业协会。加快发展各地社会化养老服务行业协会，通过协会承担起规范行业管理的职责，使政府部门从本非政府职能的管理事务中解放出来，主要精力放在养老服务行业的宏观管理和规划监管方面，把政府监管和行业自律结合起来。协会组织作为行业代表和服务机构，可以更有效地与政府部门和社会各界沟通，使国家促进社会化养老服务的政策得到更有效的落实，也便于有效地整合与合理配置资源。各级政府要引导、协助协会制定协会章程，在开办经费、办公场所、人员配备等方面给予扶持。要赋予协会参与制定行业规范和标准的职能，如统一的机构管理流程、服务规范、示范文本、行业公约和老年人入院评审制度等，有条件的养老机构还要开展ISO质量管理体系认证工作等，通过协会来加快推进养老服务行业的标准化管理进程。养老服务协会则要积极为会员单位服务，维护行业权益，规范行业行为，承接政府转移的相关职能，协助政府部门加强行业管理，促进养老服务行业实现科学化、规范化、专业化和有序化发展。养老机构门槛低，从业人员素质、文化水平、管理能力良莠不齐，政府民政部门对养老服务行业协会的指导和帮助则愈显重要。

2.加强内部管理，实现行业自律。协会要引导会员单位建章立制，不断提高管理水平。应把工作重点放在：建立养老服务机构安全生产事故责任监管制度，查处侵害老年人权益的违法行为；建立养老机构和护理员信用档案，提高从业人员职业道德；建立养老服务人员定期培训制度，逐步提高养老从业人员的持证上岗率；建立养老服务质量追踪体系（要有一套健全的工作流程），定期组织对社会养老服务机构的运营服务进行检查和评价，并向社会公布检查和评价结果。同时，应积极开展行业交流，组织养老机构等级评选活动，增强养老机构质量品牌意识，改善服务条件，完善服务功能，提高服务质量。提倡社会养老机构实现开放日制度，向媒体和社会公众开放。调查处理违规行为，对于那些办得好、入住率高、社会信誉度高、具有示范性的养老机构，政府和协会应给予适当奖励。

3. 引导养老机构成立民主管理小组。民政部门应指导、督促各类养老服务机构成立民主管理小组，建立日常管理工作考核机制。各养老机构要通过民主选举，成立由住院老人参与管理的民主管理委员会，发挥老人在养老机构管理中的建议、监督和促进作用。实行养老机构收费的公示公开制度，把物价部门关于养老机构的收费标准、收费项目、收费内容公布在醒目的位置，以便住院老人、家属和社会监督。要对养老机构管理委员会的组织建设、管理形式、活动内容等方面进行认真研究和梳理，做出具体的规定，切实开展工作和发挥作用；符合条件的养老机构还应该成立党支部（党小组、党总支），定期开展组织生活，发挥党员先锋模范作用；逐步形成养老机构内部的自我管理、自我服务、自我监督的良性机制，促进养老机构管理的规范化、制度化、社会化。

三、加强社会监督，发挥第三方机构评估的作用

1. 建立养老服务公示、举报制度，接受社会各界监督。面对日益严重的老龄化浪潮，养老不单单是个人和家庭的事，需要全社会的关注。加强和完善城乡养老服务业的监管，必须以社会治理的理念，进一步创新监管方式，更多借助社会的力量，加大对社会养老机构的监督。应加强养老服务行业宣传，积极引导社会舆论，政府设立监督举报电话并向社会公布，发挥好政府12345服务热线的作用。应建立养老服务公示、举报制度，通过电话回访、发放调查问卷、对在养老机构中接受服务的老年人以其家属的访问、调查、信息收集等多种形式，及时、准确地了解养老机构的运作状况，取得老年人对养老质量评估的相关资料。收到举报投诉的政府要及时处理，并向社会反馈。

2.建立养老服务调查评估制度，引入第三方评价体系。对养老服务的评估不能仅仅依靠政府监管和养老服务组织的自查、自纠，还应该引入更为客观和公正的第三方评价体系，促使养老服务评估纳入职业化、规范化、长效化管理。要求政府通过购买公共服务的方式，引入具备专业资质的第三方评估机构，或者组织专家、媒体和热心养老事业的社会人士，对居家养老和入住机构养老的老年人身体状况及养老机构设施、服务、管理、信誉等情况进行综合评估，评估结果作为居家养老服务补贴，养老机构补贴、奖励的参考依据。要鼓励专业机构对养老服务需求进行调查，对养老服务满意度进行研究，以及对政府扶持养老服务的有关优惠政策（水、电、气、暖、土地、规划等）的落实情况等开展评估。这些研究与评价不是通过简单的检查、打分来达到警示督促的作用，而是在分析养老服务现实的基础上由专业机构提出更好的改善方法。第三方评估更专业、更客观，可以帮助政府全面了解情况，进一步完善公共政策，推进养老服务业的改革与发展。借鉴发达国家开展养老服务的经验，我们应该高度重视养老服务质量评价的作用，通过完善法规与政策，逐步探索建立起符合我国实际情况、可操作性强的服务质量评价体系，对社会化养老服务实行分类设置、多维评价、细化标准、实现服务质量的改进与提高。

3.加快养老服务信息化建设。依托现代信息技术手段，使服务标准化的所有要求通过信息化的手段在养老服务机构和养老服务社区能够高效推进，也是政府加强行业监管的一个重要的手段。加快推进养老服务智能化信息平台建设，包括老年人口数据库、养老服务机构的基本信息数据库；养老服务机构的管理软件；政府的养老服务业指标检测系统；养老服务远程培训平台等有关的内容。然后通过互联网连接各级养老服务管理部门，依据权限对老年人、养老服务机构等数据进行采集、分析、上报与管理。养老服务智能化信息平台要完善与各类为老服务信息终端的整合，包括社区及养老机构的信息。通过信息化平台为辖区老人及老年服务机构建立准确翔实的信息数据库和服务档案，及时掌握老人基本情况和需求动态，使养老服务直接与老年人发生互动，能够根据老人需求迅速做出回应、开展服务，进一步促进养老服务的规范化水平，不断提高服务质量和服务效率。

各级政府的重视为社会化养老服务的发展提供了制度保障，但同时，政府的管理与监督对养老服务发展产生的影响愈加重要。加强和完善城乡社会养老保障监管体系必须要突破原有的思维定势，在完善法制，强化和创新政府监管的基础上，还需要更多的借助社会资源，激发社会的活力。把政府的力量和社会的力量结合起来，建立健全社会化养老服务质量的评估体系，并据此分析考核养老服务质量，把考核结果与政府划拨的养老服务补贴挂钩，从制度上确保养老服务质量。

（马晓黎，中共济南市委党校、济南市行政学院、济南市社会主义学院科研部讲师；王济萍，中共济南市委党校教授，济南市行政学院原教育长。）